新型城镇化的美丽愿景

刘浔海

我国城镇化发展方兴未艾，已成为拉动内需的重要动力源。到2011年末我国城镇化率达51.27%，首次超过农村人口。今后还将继续走高，但不只是量的扩张反而应是质的提升与转型。城镇化需加快各种产业发展，才有可能创造更多的非农就业岗位，让农村劳动力在城市安居乐业。

城镇化是一个主要由经济力量驱动、原有社会结构迅速解体和新的社会结构逐步形成的过程，是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。中国如此大规模、高速度的城镇化堪称史无前例，没有先例可循，必须探索自己的城镇化道路。

现在我国已有657个城市、19410个建制镇，城镇体系已具雏形，但人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源紧缺、社会管理滞后等城市病已普遍显见。中国城镇化质量欠佳，土地城镇化快于人口城镇化，工业化与城镇化发展在区域布局上严重不平衡，城镇化不够和谐，城市发展粗放。过度追求数量增长而忽视质量增长的城镇化模式造成城镇化对土地、水等资源和能源过度依赖，生态环境恶化。

城市不可能承载所有农业剩余人口，大量农业人口需就地城镇化加以解决。要实现城镇化均衡发展，要推进工业化、城镇化、农业现代化、信息化“四化并举”，应加快探索有利于经济结构调整和经济增长质量提升的新型城镇化发展战略。新型城镇化要实现由城市优先发展向城乡互补协调发展转型、由高能耗城镇化向低能耗城镇化转型、由数量增长转向质量提高的城镇化转型、由高环境冲击型城镇向低环境冲击型城镇转型、由放任式机动化城镇向集约式机动化城镇转型、由少数人先富的城镇化向社会和谐的城镇化转型。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。通过城镇化的推进，即可以拉动投资，又可以增加消费，是推进经济持续平稳较快发展的关键点，有利于集约、节约土地资源，有效整合土地，发挥土地流转作用。据调查，农村向城市转移，一个农民可以节约150平方米的土地，最少不少于100平方米。推广新型农村社区建设，必将极大地节约土地，避免耕地浪费，有效开展土地集约、节约使用。将农民规模聚集，建设新型农村社区，是提高城镇化比率、促进城市发展的重要动力和举措。由于新型农村社区建设形成了一定规模，决定了人口的集聚发展，并且规划有相当数量的产业项目，起到了促使产业发展，效益更高、发展更快、速度更高的目的。并可带动大批农民就近就业，减轻政府就业压力。尤其是可以吸引在外地务工农民回到本土就业，有效解决留守儿童缺少亲情、以及在城市务工人员遇到的一系列问题，促使家庭稳定、社会和谐。

外延式和内涵式城镇化的思考

2012年10月31日，中国社科院发布了《2012中国新型城市化报告》。报告显示，2011年中国内地城市化率首次突破50%、达到了51.3%。内地50个新型城市化水平排序，前10名分别是上海、北京、深圳、天津、成都、广州、苏州、重庆、杭州、无锡。

到目前为止，我国城镇化过程主要是以大中城市为基点和中心，通过不断加强中心城市建设，扩大城市规模，增加城市人口。“十二五”规划中提出，推进城镇化要“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”。伴随着这种城市化过程的是外来人口（主要是农村人口）不断涌入城市，把农业人口转为城镇人口，把农民变市民。从人口流动方向上看，其走的是“农村包围城市”的道路；好处在于，以现有城市为基点，可以迅速开展，并在较短的时间内较快地达到一定的城镇化水平，具有较高的城镇化效率。这种城镇化模式的最重要特征表现为“外延式”的扩张，注重城镇化的外在效果和表面形式，即扩建扩大现有城市规模。

“外延式”模式为主导方向的城镇化虽然在短期内取得了巨大成就，为世人瞩目，但不可否认的是，在城镇化的同时，也带来了一系列问题，甚至造成了一系列社会矛盾。主要表现为：一是城市及郊区拆迁征地带来的社会矛盾激化所导致的一系列暴力事件和群体性事件，直接影响社会稳定与和谐；二是大量人口尤其是农村人口涌入城市，给城市设施环境资源造成巨大的压力；三是在这种模式下，随着城镇化的推进，城市建设现代化水平进一步提高，城市生活质量进一步提升，而农村现代化速度则远远比不上城市现代化的速度和水平，这就更强化了城乡二元化结构，加重了城乡之间的不平衡程度；最后，大量农民进城，定居城市，成为市民，会进一步减少农业从业人员，延续和恶化目前农村青壮劳动力弃农的局面，导致未来农业及粮食生产缺乏必需的劳动力，从而动摇农业作为国民经济的基础

地位。

因此，为实现城镇化更科学、更持续的发展，进一步统筹城乡发展、消灭城乡差别，消除中国社会城乡二元结构，建立和谐社会，有必要重新调整我国城镇化的模式，将“外延式”的城镇化模式逐渐转向“内涵式”城镇化模式，即以人口相对密集的广大乡、村、镇及小城市为城镇化的基点，通过提高这些地区的城市化程度和现代化程度，逐渐增加乡镇村生活和居住的吸引力，引导城市人口向农村及乡镇流动，最终形成以“城市包围农村”的城镇化模式。

“内涵式”的城镇化模式有两个基本要求：一是以农村的乡、村、镇为中心，即以广大农村为基础和出发点；二是强调“内涵式”的城镇化效果，通过大力加强农村基础设施建设，以提高农村居民生活条件和设施，增加和完善医疗、卫生、养老、教育、交通、文化、金融、科技等各方面服务，提升农村地区生活水平，按照城市的标准建设新农村。

从以城市为城镇化为中心和基点转向以乡镇村为中心和基点的城镇化模式的调整，将有助于解决当前经济社会发展的种种矛盾。从“外延式”转向“内涵式”的城镇化发展，将释放出巨大的社会生产力。农村地区医疗卫生、就业养老、教育文化、交通运输、娱乐传媒、金融科技等各类服务的全面提高，意味着相关设施和服务从无到有，从低水平到高水平，从简陋不完善到逐渐完善的过程。如果说，农村实行包产到户的责任制是新中国农村地区的第一次生产力大革命的话，那么，农村地区的城镇化将是中国农村的第二次革命，将会引起社会生产力的又一次巨大解放。

新型城镇化的未来

中共十八大把“生态文明建设”提到了一个新高度，促进区域城镇化由传统文明向生态文明转型是生态文明建设的重要内容。大中城市已经积淀了传统城市建设模式的厚重底盘，仅靠几个城市担负起一个地区生态文明建设的难度很大。如果将大城市、中等城市、小城镇融为一体统筹考虑，在大城市周边强化小城镇体系建设，不仅可以有效地疏散大中城市的人口和众多压力，充分发挥小城镇特有土地资源优势、生态调剂等功能和作用，形成城乡互补、相得益彰、生态宜居的区域城镇化发展格局，更能有效地促进该地区城镇化由传统文明向生态文明转型。

在新型城镇化的规划中应注意顶层设计，使城镇化的价值目标为以人为本、公正和谐，有序实现人的城镇化，因地制宜地按照集约智能、绿色低碳的方针，规划建设新型城镇化。应加大宣传教育力度，使生态文明理念融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，使城乡互促共进，大中小城市和小城镇协调发展，人口均衡、资源节约、环境友好的三型社会形成，实现集约用地和“绿色”建筑目标。城镇化的投资转型在于实现投资与消费的动态平衡，使城镇化的有效投资真正转化为消费。城镇发展方式从外延扩张、粗放发展转向内涵为主，通过结构优化实现集约发展。

各级政府应注重从人的城镇化上做文章，要增强县城城镇的人口集聚功能，加强公共服务供给与财政体制改革相结合，逐步实现公共服务均等化。根据地方财力、资源承载力和经济社会发展水平，因地制宜地制定促进农民工市民化的户籍制度改革政策，促进城乡资源自由流动。把劳动力市场建设与农业转移人口的人力资本投资相结合。提高农业转移人口的市民化能力。加快城镇公共服务的均等化步伐。同时在城镇化进程中必须加快传统农业向现代农业转变。建立城乡一体新制度，农村社区化应也是城镇化的一部分。

城镇化过程中也应重视城镇与农村的均衡发展和美丽乡村建设。各级政府应加强城乡一体化建设和新型城镇化建设的规划，注重发挥规划的指导和协调作用，分布应合理，城乡要统筹，功能求完整。并且对交通、通信、排污等公共设施建设坚持长远性原则，城镇化进程中应鼓励公众多参与，增加城镇化建设过程中的民办元素和市场元素，克服行政主导的城镇化的重城市化的物理外观、轻市民的权利制度安排。应着力解决他们的住房、教育、医疗、养老等方面问题。

建立农村土地退出机制和农民土地流转增值收益分配机制。深化土地制度改革，在保护农业转移人口土地权益的同时，促进农业规模化经营。应学习台湾在城镇化进程中，让农民更多分享土地增值收益，不少农民甚至成为百万富翁。通过加快解决农村土地所有权和农民宅基地房产权问题，为城镇化带来新的市场活力和红利。日本鼓励“银发一族”将大城市小房子卖掉后回归享受依山傍水的绿色中小城镇的做法也值得

借鉴。

重视城镇化过程中产业支撑作用。有产业才有就业机会，充分就业才能为城镇化保障。城镇化建设一头连着工业化，一头连着农业现代化，“三化”协调共进，同步发展。要发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，促进“四化”同步发展，促进第一、第二、第三产业协调带动转变。要注重绿色发展，以低能耗、低碳的方针设计城镇化发展路径。为防止新城镇成睡城、空城，要夯实城镇经济基础。

政府应加大资金投入用于职业教育、失业转岗培训及城镇化过程中失地失海农渔民的就业培训，帮助就业、创业，尤其应重点帮扶低收入家庭、残障人、少数民族和边区苏区等弱势群体城镇化过程中的困难，解决他们的住房和社保等问题。

新型城镇化建设是一项长远工作。政府在先期规划时，要考虑周全。一旦实施，要接受法律和社会的监督，不要随意变更或增加内容，以免影响全局和农民的生活，也不能因为领导人的变化而中断新型城镇化建设的整体思路，要做到“一张蓝图绘到底，历届班子接着干”，保证新型城镇化建设不受干扰，坚持数年，从而完成具有历史性转变的惠民工程。