浅析商业银行协助冻结银行承兑汇票的法律风险

刘庆国

摘 要：依法协助人民法院等有权机关的执行工作，是商业银行的法定义务，也是商业银行依法合规经营的必然要求。任何单位和个人违反法定义务，必将承担相应的法律责任。然而，由于实践中存在个别法律法规的规定不明确甚至冲突和交叉，个别有权机关执行依据不明、程序不清等现象，导致银行在协助执行中无所适从，给自身造成重大的声誉风险和财务损失。笔者以一件银行协助公安机关冻结银行承兑汇票案例，从承兑行（付款人）和贴现行（合法持票人）维权角度进行实务剖析，进而从票据法理论及法律角度进行客观论证，最后从立法层面和银行实务操作层面提出建议，旨在抛砖引玉，期望有关部门尽快出台明确的指导意见，保障银行承兑汇票业务的规范运行。

关键词：冻结；银行承兑汇票；法律风险

票据是市场经济的产物，是流通的信用证券，尤其对于银行承兑汇票而言，已由商业信用转为银行信用，在经济活动中担负着支付、结算和信用功能，对于加速资金周转，提高社会资金使用效益，促进商品流通，规范商业信用等具有积极的、不可替代的作用。然而，银行承兑业务的不断发展也引发了很多急需关注的问题，票据业务呈现出低信用风险、高操作风险的新特性。特别是近年来，受全球经济危机的影响，国内实体经济资金链日趋脆弱，长期游离于监管体系以外的非法票据交易行为被逼浮出水面，动辄上亿的欠款和诈骗跑路现象时有发生，受害者索款无望的情况下选择通过法律手段维权，由此引发大量的经济和刑事犯罪案件。银行作为银行承兑汇票的承兑人和多数银行承兑汇票的贴现人不可避免的被卷入其中，面临的防范操作风险形势非常严峻，大大影响了银行承兑汇票业务的正常开展。

一、某商业银行协助公安机关冻结银行承兑汇票案情简介

1.基本案情介绍

2008年10月27日，山东省某服饰公司为江苏省江阴市某针织公司签发了金额为100万元的银行承兑汇票，该银行承兑汇票由某银行承兑（下称承兑行），汇票到期日是2009年4月16日。随后，该汇票先后经过11手转让，涉及山东、山西、河南、江苏、黑龙江5个省份，最后由吴江市某纺织公司背书给黑龙江某银行（下称贴现行）办理贴现。该银行在承兑汇票到期前，向承兑行寄送了汇票原件和托收凭证提示付款。承兑行以公安机关冻结为由出具退票理由书（2009年2月27日，山西某公安机关依据并未在票据上背书的个人报案冻结，冻结期限自2009年2月27日起至2009年8月26日止，理由是此银行承兑汇票因涉嫌刑事诈骗），拒绝向贴现行支付银行承兑汇票款项。承兑行和贴现行多次通过解冻申请书、律师函等方式向公安机关申请解除冻结，而公安机关依据案情涉案金额大，犯罪嫌疑人在逃等原因继续予以续冻。协调无果后，2010年5月，贴现行将承兑行告上法院，请求判令被告承兑行支付票据款项人民币100万元，并按照人民银行同期贷款利率赔偿逾期付款的利息损失。

法院审理认为，山东省某服饰公司签发的银行承兑汇票，符合关于票据制作的法律规定，为有效票据。经服饰公司申请，承兑行在银行承兑汇票的承兑人栏内签章，表明到期无条件付款，依法成为该汇票的承兑人，承兑汇票到期后即成为该汇票的第一付款人，应当承担到期付款的责任。该银行承兑汇票经数次背书转让，最后持票人为贴现银行。汇票的历次背书是连续的，且贴现银行取得汇票是基于真实的基础交易关系，其取得汇票后应当享有票据权利，作为该汇票的付款义务人，应向最后持票人付款。公安机关以该票据涉嫌诈骗并冻结，但不能成为承兑行拒绝付款的抗辩理由。鉴于票据的无因性特征及承兑人在汇票到期后所负有的无条件付款之义务，遂依法判决承兑行向贴现行支付银行承兑汇票款及利息。

2.案件当事人的观点争论

本案的庭审阶段，原告贴现银行和被告承兑行依据法律法规和案件事实情况各抒己见，争议非常之大。

（1）原告贴现行的观点：依据《票据法》第三十一条规定：“以背书转让的汇票，背书应当连续。持票人以背书的连续，证明其汇票权利；非经背书转让，而以其他合法方式取得汇票的，依法举证，证明其汇票权利”。第四十四条规定：“付款人承兑汇票后，应当承担到期付款的责任”。中国人民银行《支付结算办法》第十八条及《票据管理实施办法》第二十四条规定：“依法背书转让的票据，任何单位和个人不得冻结票据款项”。中国人民银行于1998年下发的《关于加强商业汇票管理促进商业汇票发展的通知》（银发[1998]229号）规定：“承兑银行对已承兑的商业汇票，应当承担到期无条件付款的责任。除下列情况的票据外，承兑行不得拒绝付款：（一）持票人以欺诈、偷盗或者胁迫等手段取得的票据；（二）持票人明知有欺诈、偷盗或者胁迫等情形，出于恶意取得的票据；（三）持票人明知债务人与出票人或者持票人的前手之间存在抗辩事由而取得的票据；（四）持票人取得背书不连续的票据”。显然，根据法律法规规定，公安机关冻结票据不是法定的退票理由。

而且，贴现行在办理票据贴现业务过程中，严格按照《票据法》、《票据实施管理办法》、《支付结算办法》、《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》等相关法律法规要求办理贴现业务，贴现申请人提交买卖合同及增值税发票复印件。依法审慎审查贴现申请人的票据及购销合同和增值税发票复印件，及时办理票据真伪查询，经审查票据真实、要素齐全、背书连续，贴现人将银行承兑汇票背书转让行为合法有效，贴现行及时支付相应的对价，系完全的合法持票人。

（2）被告承兑行的观点：依法协助人民法院等有权机关的执行工作，是商业银行的法定义务。《刑事诉讼法》第117条规定：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款”。中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第9条规定：“办理协助冻结业务时，金融机构经办人员应当核实以下证件和法律文书：①有权机关执法人员的工作证件；②有权机关县团级以上机构签发的协助冻结存款通知书，法律、行政法规规定应当由有权机关主要负责人签字的，应当由主要负责人签字；③人民法院出具的冻结存款裁定书、其他有权机关出具的冻结存款决定书”。可见，只要相关的法律文书和身份证明具备，银行就要配合冻结，不予付款，否则银行就要承担连带清偿责任。中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于查询、冻结、扣划企事业单位、机关、团体银行存款的通知》等相关法律法规对此也明确规定，银行只是负责形式审查。只要有权机关提供有效的存款冻结通知书及经办人员证件，程序合法，手续齐全，银行必须依法履行协助执行义务。承兑行坚持依法履行协助义务并及时对持票人出示退票理由书，“无过错、无责任”，不应承担贴现行的任何资金损失和利息费用支出。endprint

虽然法院在本案审理过程中，从票据的无因性出发，依据《票据法》等相关规定支持了善意持票人的合法权益，但对公权力的冲突与碰撞---本案的焦点问题“公安机关冻结银行承兑汇票是否合法？”仍然没有正面评判。

二、商业银行协助冻结银行承兑汇票案例评析

在现行的票据法律体制下，体外票据交易行为趋利性强，诚信缺失，缺乏有效的法律规范予以约束和监督。一旦出现风险，往往采取虚假报案、恶意挂失等行为将风险传导到银行。本案作为当前票据纠纷的代表性案例，同目前大多数票据纠纷一样，焦点在于如何维护票据的无因性特征和对有权机关冻结银行承兑汇票行为的合法性做出准确界定。

1.票据的无因性界定

无论是大陆法系国家，还是英美法系国家均强调票据关系的无因性。根据票据无因性理论，票据的基础关系独立于票据关系，票据基础关系（包括原因关系、资金关系、预约关系）的效力不影响票据关系的效力。票据行为的无因性主要表现在三个方面：一是票据行为法律效力的无因性。票据的制作交付和背书转让等票据行为只要具备法定要件，就成立有效的票据关系。即使是票据的原因关系有瑕疵或被撤销，也不影响合法流通票据的效力；二是行使票据权利的无因性，票据债权人行使票据权利，一般只要持有要求齐全、背书连续的票据即可，无需证明基础交易关系的成立与存续；三是特殊的票据转让切断抗辩制度。《票据法》第十三条规定：“票据债务人不得以自己与出票人或者与持票人的前手之间的抗辩事由，但持票人明知存在抗辩事由而取得票据的除外”。显然，对抗持票人，票据基础关系的效力不影响票据关系本身。

基于多方面因素，在无因性问题上，我国票据立法是欠科学的。1996年出台的《票据法》以及中国人民银行与票据法配套而出台的《票据管理实施办法》、《支付结算办法》在票据的无因性上采取了保守的态度和过渡性安排。规范票据行为的部分管理性法条仍然强调票据关系与票据基础关系的牵连性，即票据关系与票据基础关系不可分离，票据行为的效力不仅取决于其是否具备票据行为的有效要件，而且还取决于是否有票据基础关系及票据基础关系是否真实、合法、有效。例如《票据法》第十条、第二十一条、第八十二条、第八十七条、第八十九条等均有相应的规定。然而，票据的无因性是票据制度的支柱和灵魂。只有票据法律关系与票据基础关系互相独立，作为基础关系的交易关系和债权债务关系才能不影响独立存在的票据关系的效力。也只有票据关系与基础关系相互分离，才能够在票据的转让中，使持票人的交易风险大大降低，并减轻持票人的审查责任，从而能够保障持票人、特别是善意持票人的合法权益。票据无因性原则的确立，使人们乐于接受票据，发挥了票据的种种功效，加速物资有序流动，促进经济高效运行。随着经济的不断发展和司法实践的不断积累，我国对票据关系的无因性最终给予法律确认。即2000年2月24日通过的《最高人民法院关于审理票据纠纷若干总是的规定》第十四条规定：“票据债务人以票据法第10条、第21条的规定为由，对业经背书转让票据的持票人进行抗辩的，人民法院不予支持”。

2.公安机关冻结汇票的分析

协助冻结是指金融机构按照有关法律或者行政法规的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止单位或者个人提取其存款账户内的全部或者部分存款的行为。冻结银行承兑汇票系指银行应有权机关要求，协助其对银行承兑、贴现的银行承兑汇票，非基于票据关系原因而冻结支付票款的行为。对于银行存款的查冻扣权限均为法定，确定查冻扣权力及权限的最重要依据是《商业银行法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《税收征收管理法》、《海关法》、《行政监察法》、《审计法》、《证券法》及相关管理条例等。目前，关于公安机关是否有权冻结银行承兑汇票主要有两种流行观点：

一是有权冻结说。根据《刑事诉讼法》第117条“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款”，该冻结权限是否包含银行承兑汇票冻结止付呢？目前虽未有明文规定，为维护公共利益，应从广义上理解，汇票上也存在着一种付款请求权，在性质上与存款、汇票一样，故也可冻结。而且，人民法院、公安机关、国家安全机关、人民检察院、军队保卫部门、监狱、走私犯罪侦查机关等在司法实践中均在实行。《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第9条规定金融机构的形式审查义务。同时，《民事诉讼法》一百零二条、一百零三条规定了不协助执行的法律后果。考虑到法律法规和实践执行现状，多数银行对于冻结银行承兑汇票行为，选择按规定履行形式审查义务。只要相关的法律文书和身份证明具备，银行就配合冻结银行承兑汇票，不予付款。

二是无权冻结说。票据具有文义性、无因性的特点，为保障票据的合法流通，维护金融秩序的正常运行，维护法律的严肃性和权威性，不应对《刑事诉讼法》第117条作任何扩大解释。有权机关冻结也并非无条件的，除了《刑事诉讼法》第117条中的“根据侦查犯罪的需要”这一要求之外，也要具体问题具体分析。有权机关冻结原因是持票人的前手涉及刑事案件，然而如果汇票已经被背书转让，前手已经不具有相应的权利。因为根据《票据法》的一般规定，善意持票人的权利优于其前手且可不受票据当事人间债务纠葛的影响。持票人也是善意取得票据，其权利理应受到保护，因此公安机关冻结该张汇票的做法有失妥当。

司法实践中，最高人民法院经济审判庭在法经【1992】42号文件中明确地阐述了以下意见：如持票人是合法的票据权利人，则有权持票要求承兑银行兑付，有关司法（行政）机关无权冻结该汇票。1999年4月最高人民法院经济审判庭庭务会纪要，针对司法实践中的票据冻结止付问题，提出以下审判指导意见：（1）发生票据诈骗或民事欺诈行为时对票据冻结止付的，因为票据具有流通性，一旦票据背书转让，就可能有正当持票人，在不能控制住票据的情况下对票据的冻结止付，就可能损害正当持票人的合法权益。因此，冻结止付只能对仍然在票据基础关系人手中的票据进行，对已经背书转让出现了正当持票人的票据，不宜采取冻结止付票据的财产保全措施。（2）人民法院在涉及票据的财产保全中，应尽量控制票据，如果不能控制票据，人民法院出于需要可以向金融机构发止付通知书。但查明有票据的正当持票人时，人民法院应当解除对票据的冻结止付措施，以保护正当持票人的合法权益。中国人民银行《支付结算办法》第十八条和《票据实施管理办法》第二十四条规定：“依法背书转让的票据，任何单位和个人不得冻结票据款项；但是法律另有规定的除外”。endprint

通过以上法律法规分析，笔者更倾向于维护票据的无因性特质，实践中参照山东省高级人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的意见》第二十条“当事人申请冻结止付票据时，人民法院应当依照《民事诉讼法》关于财产保全的规定审查外，还应审查票据是否仍在与申请人有基础关系的人手中，然后才能作出是否准许冻结止付票据的裁定。倘若被申请的票据已转让至与申请人无直接基础关系的人手中，且持票人无恶意或者重大过失，则不能再适用冻结止付措施”的规定，有权机关与金融机构应结合案件实际情况，有条件的采取冻结银行承兑汇票措施，而不应一概而论，依法维护合法持票人的合法权益。

三、商业银行协助冻结银行承兑汇票的法律风险及防控建议

1.商业银行协助冻结银行承兑汇票面临的法律风险

由上述判例及法律法规分析可见，司法审判实践中坚持票据无因性，对于公安部门等的“停止支付通知书”之类的冻结支付，并不认同，银行无法以其作为拒付抗辩依据。同时，对流通中的票据，接受公安部门等的银行承兑汇票冻结支付，无论是处在承兑行的角色还是处在贴现行的位置，银行实际上处在两难之中，面临诸多风险。

作为承兑银行，如果协助有权机关冻结银行承兑汇票，汇票到期拒付后，在无证据证明持有人取得票据是出于恶意的情况下拒绝向其付款，将面临被起诉并承担支付票款及赔偿逾期支付利息损失的风险，也影响其在银行同业间的信誉和在社会上的声誉。如果不协助有权机关冻结票据，承兑行必然面临罚款等行政处罚。

作为贴现行，合法持有票据被有权机关冻结止付时，贴现资金不能及时收回，不得不通过诉讼途径维权，耗费大量的人财物力，往往出现赢了官司拿不回钱的结果，得不偿失。

2.法律风险防控建议

（1）国家应进一步修订完善现有的票据管理法律法规，明确票据的无因性。同时，加大调研力度，对《刑事诉讼法》第117条出台明确司法解释，对“冻结银行承兑汇票”执法行为出台明确的、规范的、可操作强的指导意见，从而实现立法、行政和司法的有机统一。

（2）在现有法律法规规定下，对于除人民法院以外的有权机关，要求对已经背书转让且处于流通中的票据冻结止付的，承兑银行应主动向其告知理由。银行不能擅自冻结流通中的票据银行协助冻结止付，而只能有条件的对仍然在票据基础关系人手中的票据进行，对于已经背书转让出现了正当持票人的票据，原则上不宜采取协助冻结止付票据的措施。对于当时已确定最后持票人为犯罪嫌疑人的，可根据公安机关等要求在票款划付时协助止付。对于公安机关坚持要求银行协助冻结银行承兑汇票的，经办人员在解释过程中应注意服务态度，做到有理、有利、有节，严格按照相关要求留存协助执行的资料和证件，以备应对诉讼。

（3）贴现银行应对目前复杂的票据纠纷形势有充分的认识，严格按照既有规定履行审查义务，规范办理票据贴现业务，避免在票据被冻结拒付时，因自身过错形成资金损失。同时，面对有权机关冻结情形时，应和承兑银行积极向执行部门或其上级机关申请解冻，根据进展情况选择采取诉讼方案，避免出现赢了官司，由于冻结通知不能解除，造成法院执行时产生公权力的冲突，票款实际得不到有效执行。endprint