秦岭保护的法制化趋势

秦岭保护的法制化趋势

主持人：张金菊 《当代陕西》总编辑

嘉 宾：王松敏 省政策参事室参事

郭兴全 省社科院政治与法律研究所所长

马义芳 省秦岭发展研究会副会长、秘书长

刘兴让 西安市秦岭办法规宣传处处长

李 炜 秦岭国家植物园办公室主任

相里林 《大秦岭》导演、陕西广播电视台导演

丁岩林 西北政法大学副教授、法学博士

千亚宏 秦岭生态环境保护法律服务团团长

呵护秦岭拯救“绿肺”

《当代陕西》：今年3月，西安向秦岭北麓违建开刀，态度之坚决、手段之强硬、行动之果断，效果之明显，引起社会各界高度关注。各位专家如何看待？

王松敏：我对秦岭的感情比较深，家就在秦岭脚下，并引以为豪。小时经常上山，看到的秦岭非常美，也曾见过野猪、狗熊。但我真正对秦岭有深入了解，还是今年4月份就秦岭保护和开发问题进行的一次系统调研，当时第一感受就是秦岭十分重要。没有秦岭，就没有关中的水源地，就没有整个关中的发展，也就演绎不出博大精深的秦文化。第二感受就是心痛，秦岭破坏已非常严重。我曾看到一个采石场，整座山看不到一点绿色。沿途所见，更是千疮百孔、满目疮痍，像这样子破坏，秦岭承受不起。我们这一代人比较幸运，还能见到秦岭的美，我们的子孙后代将会看到一个什么样的秦岭？所以，这次拆除行动非常及时和必要。亡羊补牢，犹未晚也，这次活动振奋了环保者的精气神，对各部门联合执法、保护秦岭起到积极的引导作用。

刘兴让：的确，秦岭很重要，尤其对西安人。先不说其他，单是水，不管人们进不进秦岭，每天喝的水都是从秦岭水源地流出来的，所以保护秦岭人人有责。事实上，这些年来当地群众对违规建筑以及环境破坏都看在眼里，比如环境很好的山峪车来车往，影响当地村民生产生活；有人在峪沟里专门修私家道路，把峪口封起来，村民也进不去。这次拆除，把这些年的遗留问题一举解决了，对秦岭生态环境保护起到积极作用，大部分人面对这样的执法力度，也不会再“以身试法”，这是为群众办好事，为秦岭除隐患。

千亚宏：在这次秦岭拆除违建中，我是西安市委邀请的八个律师之一，有幸参与到秦岭保护活动中，担任户县段法律服务。这次拆违十分坚决，很彻底、很迅速。我认为拆除实际就是一个警示，起到“指引”“规范”作用，告诉大家以后不要再建了，这是我们的龙脉、血脉。事实上，哪些该拆，哪些要留出来保护，这个界限很不好把握。所以我认为，活动的警示意义大于实际意义。

曙光农场是新中国最早农业标准诞生地，几十年来，一直在农业生产标准化上下功夫，连续十四年粮食总产、单产不断攀升。然而，丰产并不代表丰收。受加工技术、市场销路等因素影响，农场每年只有10%左右的农作物通过加工转化成农副产品，提高产品附加值，而90%的粮食直接面向市场销售。2016年国家取消了玉米临储制度，在辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古实行生产者补贴制度。该农场当年玉米平均销售价格跌至0.42元/斤，亩均效益仅112元，全农场玉米收入较往年减少近900万元。因此，如何做好粮食销售成为决定职工收入的关键。

相里林：当初拍摄大型纪录片《大秦岭》，我们很关注秦岭的自然生态。拍摄过程中，摄制组一直想找秦岭的原始森林，结果发现，即使在佛坪大熊猫保护区，这种原生态的森林很难找，大多数是几十年前补种的次生林，林地毁坏触目惊心。作为一名导演，我认为拆除违建对秦岭保护只是一个阶段性的工作，活动因矛盾突出引发各方关注的，比如其中一些别墅是过去地方政府招商引资进来时建造的。我的看法是，我们的政府在制定政策之初，就应考虑使其具有连续性。

郭兴全：我认为，西安市旗帜鲜明、行动坚决、不搞变通、不打折扣，依法整治秦岭北麓违法建筑，依纪依规对相关责任人进行处理，得到社会各界好评。这场整治风暴将秦岭的生态环境治理问题推到了风口浪尖，秦岭的生态环保问题时间跨度大、矛盾积累多、管理漏洞多，这次集中整治只是使秦岭北麓的违法建筑得到整治，这不论从问题的范围上还是类型上并不是秦岭环境问题的全部，保护活动还应该更全面更持续。

修补体制机制“漏洞”

《当代陕西》：这次拆除违建行动对今后依法保护秦岭具有一定的启示。当前在秦岭保护的体制机制方面，还存在哪些瓶颈？

千亚宏：秦岭法律服务团在服务时，前期一般都会做法律宣传、问题引导等大量工作。但在实际中，不是法律服务团，或一个人、一个单位就能解决的，它涉及方方面面。包括这次拆迁，有建在耕地上的，有建在河道上的，有建在消防通道上的，只有政府各部门、各方面条块结合互相协调，才能把违法行为处理掉。

刘兴让：作为全省率先成立的保护秦岭的独立机构，我们之所以感到工作难度大，很大程度上是现有制度体系中区县政府与各行政业务管理部门条块分割引起的，这对环保工作十分不利。一栋违规建筑、一座采石场可能涉及林业、环境、水利、电力等众多部门，部门各行其是，协调困难，导致一些问题得不到有效解决。同时，去年颁布的《西安市秦岭生态环境保护条例》虽然对秦岭保护起了很大作用，但执行过程中或多或少也存在一些问题。

李 炜：长期以来，地方政府考核以经济增长、GDP为依据。就拿周至县来说，它以生态立县，西安水源地在这里，所以不能过度发展工业，导致周至经济发展缓慢。隔壁户县，由于工业发达，经济增长明显。过去人们总说“金周至、银户县”，如今已经倒过来了。为什么有的地方别墅盖疯了？是因为有的区县过去为引进投资而鼓励修建别墅，说到底还是单纯追求经济增长导致的。唯GDP考核影响了秦岭保护，只要有一个地方不保护，其它地方就很难形成合力，达到保护预期。我建议完善考核模式，单纯将绿色生态作为环保重点区域的考核内容，或加大环保分值在考核总分中的占比，这样会对环保工作起到促进作用。

丁岩林：关于李炜主任提到的这个问题，目前地方政府已在考核中逐年加大环境分值占比，不再以GDP为中心。至于解决部门之间协调难的问题，我想更需要一些顶层设计。在国外，比如法国，只设一个环境部，将林业、水利、国土等都放入这个框架内，协调起来就很容易。现在国家推进大部制改革，正试点将一些职能部门合并，避免矛盾产生。目前，还存在执法不严以及拆除后国家支付补偿的问题。从法律上讲，拆违要违规者出资，违建户赔钱给政府，现在却由政府支付拆除、复耕、复绿费用，导致违法成本过低。

郭兴全：在环保问题上，一些地方旧账未还，新矛盾又产生。究其原因，是目前各部门联合执法的力度仍然不够。治标不力，治本周期长，导致问题愈演愈烈。打击违法占地、违规建筑、非法采石、违法排污、侵占河道水库水域、破坏林地等各类违法行为的治理力度不够。从治本来看，一些现行的法律法规条文界定不明，过于宽泛，缺乏可操作性，致使秦岭生态环境保护乏力，没有从根本上遏制住秦岭的开发乱象。主体责任和监督责任没有落实，有关区县及部门在保护秦岭生态环境工作中，职责不清，权责不明，体制不顺，执法弹性大，缺乏合力。

把准保护与开发“平衡点”

《当代陕西》：众所周知，秦岭是个巨大的资源宝库。对于开发还是保护，人们分歧较大。如何在矛盾中平衡利弊？

千亚宏：秦岭开发目前是一个大量而无序的状态。基于这种无序，小型采矿厂将秦岭采挖得千疮百孔，对国家管理也造成了一定困难。我认为，应该让有资质的企业大规模、有计划开采。这样做，既保证开发有规模性、建设性、前瞻性，又能防止无资质、小规模企业无序开采带来的人力物力浪费，避免秦岭“龙脉”被乱采乱建行为破坏殆尽。

刘兴让：对此，我有不同观点。大型挖掘设备进山，山头很快就会被削平。总之，采矿规模越大，破坏就会越大。我认为，采矿越少越好，直至慢慢淘汰。采矿都有年限限制，现在西安市的政策是到期一处，停止一处，慢慢让采矿公司禁绝，毕竟采矿对植被破坏非常大，恢复起来十分困难。

李 炜：保护和开发都是一个长期性活动，要认清开发活动造成的持续危害，比如开矿，一旦项目落地，它对秦岭的损伤是一个长期、慢性的过程。首先是炸药破坏山体结构，然后是各种大型机械活动，它们造成的损害后果可能不是一天两天显现出来，有的要好几年才凸显危害。挖掉山石，遭遇最直接破坏的是绿色植被，这时候林业部门可能会来监管；矿产资源乱采乱挖，矿产部门可能又来检查；树砍了、矿挖了，过几年产生水土流失问题，水务部门才来处罚，这样导致秦岭无法得到有效保护。我想，要处理好开发和保护的矛盾，首先要各个部门协同作战。

马义芳：不能纯粹为保护而保护，也不能无序开发，要有序有效地整合生态系统和经济社会系统。陕北这些年发展很快，原因是它将几千年积累的财富掘取出来。秦岭同理，如果肆意开采矿石、砍伐木材，秦岭周边也会富起来，但政策不允许秦岭这样发展。我们可以换一种思路，即：生态环境资源就是一种财富，需要用钱来买。这就引起一个问题：对秦岭的发展和保护，国家需要有相应的补偿措施和补偿方式，没有这个作为支撑，秦岭保护将后继乏力。

丁岩林：地方因保护环境资源不能发展工业，能不能得到一些补偿？这个完全可以。绿色资源作为有价利用的资源，目前国家相关部门已经成立课题组，统计不同地方林地、湿地每年可以吸收多少二氧化碳，保持多少水土，这些资源的价值有多少，且已有一些初步的统计数字。依托数据，国家在个别地方试点碳汇交易，计划在2017年建立一个统一的碳市场，对一些地区进行生态补偿。谈到保护和开发问题，我认为目前应该只谈保护，现有经济实力能够做到只保护、不开发，把秦岭留给子孙后代。即使一定要开发，也不能再采矿了，应该探讨一些机制和办法让目前仍在开采的矿权退出。全国人大修改环保法，提到的第一个前提就是以保护为主，强调环保和经济社会协调发展中始终把环保放在第一位。

法制是保护秦岭的长远之道

《当代陕西》：对秦岭依法保护和长远发展，各位专家有什么意见和建议？

李 炜：秦岭国家植物园曾受到中央编办邀请，参加专题会议研讨过这个问题。依托现有资源，应成立一个大秦岭开发区，赋予其行政权力，打破县与县、部门与部门之间原有的行政格局，直接管辖秦岭。虽然西安市成立了秦岭办，但它的职权少，处理问题有一是局限。我们需要一个职能更大、更完善的管理机构，这样对秦岭长远保护发展将会有利。

丁岩林：关于大秦岭的长远保护规划，我认为该从政府、企业、公众三方主体入手。第一，要抓政府职能落实。谁违法，政府就追究谁的责任；第二，目前企业违法成本太低，应该加大有效处罚力度；第三，发动群众和社会团体参与保护。值得一提的是，陕西正在筹备成立两个环保法庭，专门受理环境案件，随着司法机制逐步完善，可以发动更多人参与秦岭保护事业。

王松敏：我认为，一要严格依法管理。所谓依法管理，就是不以领导人的变更而变更管理办法，不以领导人的注意力转移而转移管理任务；二要建立良好的协调机制。目前，省、市、区县及各部门似乎都在管，但碰见实质问题时，大家又都各行其是，应该出台一项机制使各部门协调运作，合力保护秦岭；三要对管理保护制定具体的长期规划。首先要把开发和保护的关系处理好，把长远利益和眼前利益处理好，其次要对规划赋予法律效力，严格按照法律程序办。

郭兴全：一是完善秦岭保护的相关法规规章，使其更具有规范性、约束性和可操作性。从省级层面，应尽快出台一个总体规划和秦岭所在地产业发展政策和方向，作为指导性的开发利用方案，并根据国家有关规定建立健全生态环境补偿机制，依法对秦岭生态环境保护地区给予经济补偿；二是本着“谁破坏，谁治理”的原则，依法修复已经破环的环境；三是完善管理体制，加强监管力度。实行监管工作地方责任制，将监管层压到县一级，积极探索联合执法，加强执法监管力度，实现矿产资源和房地产违法开发行为早发现、快制止、严打击、强查处；四是严查秦岭生态破坏背后的腐败问题。对一些职能部门违规发放证照严肃追责，涉及到村干部贪赃枉法，也应依法追责。

（本刊记者/张 帆 陈荣景 整理）