秦岭如何跳出“边保护边破坏”的怪圈

文/王化欣（本刊记者）

秦岭如何跳出“边保护边破坏”的怪圈

文/王化欣（本刊记者）

“拆违风暴”过后，理性分析秦岭“四乱”的成因，科学制订生态保护和治理方案，根治秦岭生态危机，这才是正题。

巍峨秦岭，远远超出“山”的概念。陕西人对于秦岭的感情，犹如儿女之于父亲，相依为命、一往情深。

秦岭呵护了关中、滋养了陕南，长期给陕南人民提供了衣食来源，一直给关中群众提供清洁水源和空气。所以人们更多地称之为“关中绿肺”“华夏龙脉”或者陕西发展的“生命线”。

呵护秦岭，是各级政府和广大群众的共识。然而，在省市陆续颁布地方法律，持续开展集中整治的大背景下，仍有许多黑手伸向秦岭，肆意乱建、乱开、乱排、乱砍，特别是那些越盖越多、越来越豪华的别墅，群众不满、媒体关注。舆论的持续发酵得到官方的热烈回应，在中省的干预下，一场“拆违风暴”骤然而至，202栋违建或拆或收，所占土地重归耕地或者山林。

“拆违风暴”正酣之时，《当代陕西》多次走进秦岭，近距离观察了挖掘机和破碎机之下的别墅拆除。在风暴渐接近尾声时，本刊又广泛访问政府官员和当地群众，并专门组织专家研讨，期间多次听到一个疑问：我们的秦岭，如何跳出“边保护边破坏”怪圈？

保护秦岭持续加力

人们对于自然的态度，在不同发展阶段有不同的特征。

对于秦岭来说，从当年毁林开荒、毁山造田向秦岭讨食，到后来推行退耕还林，再到颁布地方性法规实施保护以及启动山区移民搬迁，人们对秦岭的态度一步步从过度索取到全面呵护转变。

早在2006年，我省就着手起草秦岭保护条例。当时，党的十七大尚未召开，生态文明建设还没有正式列入中央议题，全国还处在拼资源、拼增长时期。

当时，省上领导就已形成共识：把秦岭的生态环境保护好，是秦岭山脉区域及周边地区人与自然和谐相处、永续发展的需要，是陕西经济社会持续快速健康发展的需要，也是利在当代、惠及子孙的大事，是一项重大而紧迫的历史性课题。

2007年，《陕西省秦岭生态环境保护条例》正式颁布。

2013年10月1日，《西安市秦岭生态环境保护条例》正式施行。条例规定“保护为主”的原则。这是我省法制建设史上的一部重要法律，也是我国第一部为山脉生态保护的地方立法。

连同我省早在1998和2005年颁布的《陕西省渭河流域水污染防治条例》和《陕西省汉丹江流域水污染防治条例》一起，秦岭山水立体地纳入法规的保护之中。

紧步其后，省政府发布《陕西省秦岭生态环境保护纲要》，明确生态保护的功能区划分，为20年保护规划了“路线图”，次年又设立秦岭生态保护委员会，省长挂帅。

其时，秦岭“四乱”问题已露端倪。

2008年省政府“一号文件”对深入推进秦岭生态环境保护做出全面部署，提出在2015年前全面遏制秦岭地区生态环境破坏的趋势。随后几年，省人大多次组织人大代表，赴秦岭所涉及的西安、宝鸡、渭南、汉中、安康、商洛6市进行执法检查。

2011年，又一个牵涉秦岭的巨大工程启动，规模浩大的陕南移民搬迁工程全面铺开。虽然这项工程重点着眼于改善山区群众的生存环境，但随着人口的大量迁出，秦岭生态压力定然随之减轻。

2014年开始，省委把生态保护在年度目标考核得分值从12分提高到25分，加大生态考核权重，秦岭生态保护上升到新的高度。

省上的政策法规着眼秦岭南北。在秦岭南麓，随着南水北调的实施，注重环境和生态谐协发展，乱开乱挖、污水直排等问题并不严重。在秦岭北麓，为了治理秦岭生态，西安、宝鸡、渭南各市都在行动。

西安市是秦岭北麓生态环境最直接的主体。市委、市政府坚持“保一方山水、护八水长流”目标，把秦岭治理列为五项长期的任务之一。

2011年，西安市成立秦岭保护委员会及其办公室；2013年，西安市在省条例的基础上，颁布《西安市秦岭生态环境保护条例》，在省条例“保护优先”的基础上提出“保护为主”原则，并扩大了秦岭北麓生态环境治理范围，细化了治理措施。

近几年，西安市在规划、投入、执法上持续亮剑、动作连连，其中有影响的是从2011年开始的“铁锤治理”，主要查处房地产开发项目违规建设，开山采石破坏植被，挤占河道修建鱼池等问题。

第一锤砸倒了一家违法用地的砖厂。2011年9月15日，户县出动6台挖掘机、15辆执法车、240人，强拆了环山路南的双扶砖厂。此后，市县每年都有几次联手的“铁锤”行动。据了解，今年前10个月就已经开展8次 ，包括整治环山路两侧水果销售摊位；拆除违建活动板房、圈建围墙和违规别墅，取缔违规采砂场等等。尽管在错综复杂的违法违规面前，“铁锤”还属零敲碎打，难以从根本上遏制。但“四乱”大有收敛。

同期，西安市一手抓查处，一手抓治理，先后实施景观示范、路灯点亮、山体保护、河道治理、山路扩建、古镇建设、文化体验等一大批项目，特别是近年来先后投入25亿元，绿化造林、治理水土，建设博物馆、污水处理厂，使秦岭浅山区的生态环境大为提升。

同在秦岭北麓的宝鸡、渭南两市，为了遏制破坏秦岭生态特别是非法采石行为，先后成立了市县两级秦岭生态环境保护委员会，编制秦岭生态环境保护的总体规划、审批涉及秦岭生态环境的有关建设等工作。同时，市县财政拿出秦岭保护专项资金，建立秦岭生态环境保护保证金和补偿费制度，使得常年的无序开采情况有所好转。

实际上，拆违建、关矿山、查乱排、打盗伐，这样的生态“保护战”年年都在秦岭南北频频上演。

“拆违风暴”折射秦岭之殇

一场“拆违”行动，把秦岭乱象清晰呈现出来。

近年来，由于GDP作祟，一些地方以秦岭山水换投资，以秦岭土地换项目、以秦岭资源换增长；有的地方甚至官商勾结，有的基层干部以权谋私，形成错综复杂的利益关系，一双双黑手给秦岭带来越来越多的伤害。

秦岭之殇最为突出的是“四乱”，即：乱采滥挖、乱排滥放、乱搭滥建、乱砍滥伐。其直接危害，是破坏山体、污染水源、圈占山水、威胁物种。

采访中，秦岭“四乱”可用四个关键词描述：

“千疮百孔”。据不完全统计，秦岭西安段现有矿点38个，总面积达15平方公里，有的一整面山被矿企削平，有的则对山体开膛破肚，而且矿山周围，尘土飞扬、满目灰白。

“无证驾驶”。在这次拆违当中，有的房地产项目手续不全，有的假借农业、旅游项目的名义瞒天过海，有的根本没有任何手续。而越来越多别墅所占的土地，有的是外地人以买庄基、联建或租地的形式，有的是跟村干部私下交易，有的则是“借鸡下蛋”，以地换资金、以地换利益。

11月25日，《当代陕西》在西安举办“依法保护秦岭，建设生态文明”研讨会。 梁生树//摄

“污水直排”。秦岭北麓、“农家乐”的生活污水绝大多数直排河沟，有的靠蒸发，靠地渗漏，每年进山游人丢弃各类垃圾3000多吨。

“树毁鸟藏”。因为当地居民大多“伐薪烧柴”，加之前几年的“疯狂割漆”“大树进城”和盗伐盗采，不少山体树木被毁，岩石裸露，植被损毁，短时难以修复。

“四乱”问题，以秦岭北麓为甚。目前，随着西康、西汉几条高速公路的建成，别墅之风大有穿越秦岭、向陕南蔓延之势。今年央视曝光的柞水县“一号别墅”就是其中典型一例。

《当代陕西》在周至、户县、长安沿线采访时，还注意到另外一种现象——圈地。有的所谓培训中心、艺术中心，围墙动辄数公里，几乎圈占一面山坡；有的进山岔路口被一座门楼封堵，外人莫入；即便这次拆除违建规模较小的，也都有一段护卫的围墙，私自圈占。无论在秦岭浅山还是后山，都能见到“霸气”的设施：私家路、私家山、私家河。秦岭山水，就这样被肆意关在围墙之内，成为“私家领地。”

前不久，省政府参事室曾就此展开调研，他们认为“四乱”成因错综复杂，究其深层主要有四：

体制障碍，尽管省市县设立了秦岭保护机构，但职权有限，审批和监管各自为政、多头审批、多头执法，形不成管理合力，甚至互相推诿。

观念作祟，基层政府重发展轻环保，把秦岭生态、自然、土地资源当作“摇钱树”，只开发不保护，只开采不修复，只索取不投入，甚至明知故犯，把一些污染企业摆入秦岭。有的政府甚至对本辖区到底有多少矿山、哪些矿山办理了相关证件、目前的破坏面积有多大也心中无数、家底不明。

利益驱使。对于政府部门来说，条块分割、职责交叉、权责不明、执法不严、违法不究，有的违法破坏行为就在眼皮底下却睁只眼闭只眼，有利可图时又争权夺利，甚至搞官商勾结、私下交易。

投入不足。目前，省上每年安排秦岭北麓的保护资金只有4000万元，6个市分下来无异于杯水车薪，真正用到保护项目上更是寥寥无几，根本满足不了巨大的生态修复和保护需求。

在民间的议论中，说得最多的是对“四乱”背后的“靠山”的猜疑。

跳出“先破坏再修复”怪圈

一边是坚持不懈的保护，一边是禁而不止的破坏。

当秦岭拆建尘埃落定以后，各方目光聚集在秦岭长远发展上。在采访和研讨中，其中具有代表性的是：秦岭保护的法制化问题、秦岭保护体制与机制问题、秦岭资源保护与开发的平衡问题。

应该说，随着省市条例的颁布与严格执行，秦岭保护自此进入法制化时代。

这次拆除违建，就是通过法律武器实现了“快刀斩乱麻”的效果。但法律为何之前就刹不住别墅之风？众多受访人士难免质疑。根据本刊组织的研讨会情况，答案实际很简单：法律疏漏、执法不严。

就拿秦岭采矿治理来说， 2013年省政府本着“谁破坏，谁治理”的原则，出台《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》,要求相关矿山企业在开采矿山的同时,根据开采规模和年限等，缴纳环境治理恢复保证金。但落实起来却有难度，一种情况是一些原有的石材开采企业取缔后,失去相应的生态恢复责任主体，保证金就成了一笔无头债；另一种情况是有限的保证金根本就保证不了巨大治理成本。

由此可见，关于秦岭保护的法制建设和从严执法问题值得深入研究。省政府参事室调研后建议，要强化对秦岭生态的法治保障，尽快出台秦岭矿产资源、旅游资源、自然资源管理办法和细则，把建立生态效益补偿机制、片区管理责任机制等上升到法治层面，采取源头严防、过程严管、后果严惩，建立最为严格的生态保护法规制度。

采访中，如何平衡秦岭保护与利用的关系，是我们接触最多的话题。就此，各方意见有二：一是鉴于秦岭目前现状，实行一定期限的封山保护。二是优先保护、适度开发。其中以后一种观点较多。

从目前情况看，秦岭资源保护与开发如何平衡，还有很多功课要做。前不久，省人大环资工委主任李健伟带领相关部门调研。他提出，保护秦岭生态，首先要转变观念。无论什么时候，都要将保护放在首要位置，这个理念在任何时候都不容动摇。

对于秦岭资源的开发利用，李健伟支招，如果经济价值的确非常高，当地经济建设又不可缺少，如石渣石材，要在做出总体规划和生态环境恢复治理的基础上，划定专门区域，采取规模化、集约化和现代化开发手段，或者在全省范围内划定开发区域，尽可能减少对生态的破坏。同时，对于那些资源相对贫乏、市场价值低、对生态破坏大的矿产开发行为，要坚决取缔关停。

再说体制机制。目前，我省有省、市、县三级秦岭保护机构，有两部专门地方法规，有市县两级执法队伍，保护体系不能说不健全。然而为何秦岭“四乱”依然猖獗呢？专家认为，秦岭生态保护体制机制仍有一些改进之处。

条块分割，多头执法，监管无力，是其中一个突出问题。这一点，市、县秦岭办和执法部门有不同体会。《当代陕西》在户县采访期间，县秦岭办综合科科长表示，县秦岭办现有三个难题：执法力量有限，巡查难以到位；除过项目审批外，对执法部门协调乏力；没有执法权，执法检查实际就是土地部门的“侦察员”。有的干部甚至自嘲秦岭办是“有枪没子弹，或者有枪打不响”。

更为重要的原因，是秦岭的资源开发管理分散。以矿产资源开发审批为例，有些在县上，有些在市上，有的手续在林业部门，有的在土地部门，缺乏统一规程，也就形成各自为政、各管一摊的现状。

就管理上的漏洞，有关研究机构提出“大秦岭”设想，即打破行政区划，设立跨秦岭沿线6个市的秦岭保护委员会，省市共管，赋予其相对独立的行政管理权、执法权和监督权，把涉及秦岭保护的发改、林业、国土、规划、环保等部门整合起来，通过行政领导、法律干预、生态补偿、综合考核等手段，实现规划、执法、资金等一体化管理。

“一定要把过去从秦岭身上赚钱的观念，变为现在往秦岭身上花钱。如果这个弯转不过来，一切都是空谈。”专家说。