论行政契约的司法救济制度

颜冰心

摘要：随着经济社会发展，行政契约作为一种新的管理手段在行政管理活动中扮演着越来越重要的角色，与此同时，行政契约纠纷也会大量出现。如何对行政契约进行合理的司法救济，已成为摆在广大行政学者们面前的重要课题。为此，分析了我国行政契约司法救济制度的运行现状，并联系实际情况提出了完善的意见和建议，以期为行政契约争议的解决搭建起一个良好的诉讼救济平台。

关键词：行政契约；司法救济；制度

中图分类号：D9 文献标识码：A

文章编号：1672—3198（2014）16—0150—02

行政契约作为行政主体的一种新型管理手段，在现代行政管理体系中占有越来越重要的地位。但是，俗话说，有权利必有救济，在现代社会，当大量的有关行政契约的纠纷出现时，怎样才能给予其良好的法律救济，这是值得深入探讨的。

西方国家通过协商、仲裁、行政机关内部裁决或者是行政诉讼等实现在行政法上对行政契约的救济。

在我国，行政法学者对行政契约纠纷的解决也倾向于通过行政复议与行政诉讼的方式解决。但是，一方面我国救济制度深受民法与经济法理论的影响，另一方面行政契约本身的特点较少受到关注，从而在建设行政契约救济制度时制度存在着不足，所以，对现有救济制度进行讨论和试建很有必要。本文限于篇幅所限，在此仅讨论司法上的救济模式。

1我国行政契约司法救济制度的现状分析

在我国，大部分学者目前更倾向于将行政契约纠纷纳入到诉讼途径解决，但是从现今的司法实践中看，在处理行政契约纠纷时，存在着诸如法院管辖疏漏、行政诉讼障碍等问题。

1.1法院管辖的疏漏

在司法实践中，发生了许多法院管辖上的疏漏。一部分行政契约纠纷被作为民事纠纷或商事纠纷纳入到民庭或者经济庭管辖，如农村承包合同纠纷案件、城市建设拆迁补偿纠纷、市政工程建设纠纷、国有企业租赁承包经营纠纷等。《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。而根据最高人民法院的司法解释，具体行政行为是指行政机关针对特定相对人实施的单方行政行为。行政契约作为一种双方行为，显然并不属于具体行政行为。在最高人民法院发布并于2000年3月10日实行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，将行政诉讼的受案范围变更为行政行为，但是，行政契约只是一种具有行政性的新型行为，它并不属于行政行为。所以，行政契约并没有被纳入到行政诉讼法的救济范围。

1.2行政诉讼救济上的障碍

在上文中我们说了，行政契约没有被我国现行行政法纳入到行政诉讼法的救济范围，因此，与行政契约的特点相对应的审判规则及具体制度一定存在着不足。表现在以下几个方面：第一，行政契约的单向性诉讼结构存在不足。行政诉讼法规定只有相对人享有起诉权，在行政主体不能行使行政优益权的场合，如果行政契约的相对人一方侵害行政主体的合法权益，根据现有法律规定，那么行政主体的权益就得不到维护。第二，行政诉讼法规定，在诉讼过程中被告行政机关负主要举证义务。这就造成了行政诉讼双方权利义务、举证责任、诉讼地位上的不对等，从而行政相对人不积极参与诉讼，而行政机关举证时常有瑕疵。法院在对审理案件时，不审查相对人在行政契约履行中的行为是否失当，补救是否恰当、及时等情况，不能与相对应的具体行政行为作必要的对比和分析，从而在一定程度上影响了法官对案件事实认定的准确性和裁判的公正性。第三，由于没有一部统一的、有关行政契约的法律，造成了法院在适用规则上的不一致。第四，法院的裁决形式也不能满足行政契约纠纷的需要。

2我国行政契约司法救济制度的完善

行政契约是政府实施民主管理的重要方式之一。随着行政契约在当前社会的不断增多，行政契约纠纷的数量也不断增加，但是我国尚未真正建立行政契约制度，这就违背了当前行政契约实践的实际需要。笔者认为，应当从以下几个方面完善行政契约的司法救济制度，从而为行政契约争议的解决搭建起一个良好的诉讼救济平台。

2.1纳入行政诉讼受案范围

最高人民法院在1991年颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中，将“具体行政行为”定义为行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关所委托的工作人员所实施的单方行为。这一定义使行政契约这样的双方行为无法进入行政诉讼受案范围。在最高人民法院发布并于2000年3月10日实行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，将行政诉讼的受案范围变更为行政行为。但是，即使将行政诉讼的受案范围做了此种修改，行政契约也不属于行政诉讼的受案范围，前文已述，行政契约是一种新型行为，他不同于行政行为。所以，要将行政契约的纠纷，包括其中涉及民事性质的纠纷，全面纳入行政诉讼的受案范围，仍需有专门的立法和司法解释给予更加明确的支持。为此，我国应当借鉴西方国家和我国台湾地区的做法，在保持行政行为作为受案范围的基础上适当扩大，并将其与行政契约以及其他因行政法的发展可能衍生出的新型行为一道纳入到行政诉讼之中。

2.2构建双向性审查结构

前文已提到，在行政诉讼制度构建初期，立法者对行政契约的特性认识不充分，在制度设计上表现为以审查行政行为为唯一目标的单向性构造模式，即行政主体无权借助法院实现行政意志，只有相对人才可以寻求司法救济。所以在传统行政诉讼中，行政主体与相对人的诉讼地位是恒定的。也就是说，原告永远是行政行为所针对的行政相对人，而被告则永远是做出行政行为的行政主体。笔者认为，随着时代的发展，立法上的这种选择已经明显不适应发展要求。

首先，实践中，行政契约纠纷多数是双方行为所致，或者是互为因果、相互作用的结果。虽然，行政主体在缔结与履行行政契约中拥有一定的行政特权，但这种特权的行使是要受到限制的，行政主体的意志多数情况下并不能完全通过其单方意思表示得以实现，而需要人民法院居中作出裁判。由此可见，行政主体同样存在要求司法机关查清、认定事实的需求。也正因为如此，我们有必要在立法上作出变动，赋予行政主体在一定条件下的起诉权。

其次，如果不对行政诉讼结构进行重新构建，即使承认行政契约案件可以作为行政案件受理，也会因为不契合行政诉讼结构而不能实际解决行政契约纠纷。以德国为例，战后德国之所以行政契约能蓬勃发展，就是得益于行政诉讼制度改革。行政诉讼的结构性变化，使得其功能的多元性毫不逊色于民事诉讼，从而解决相应的行政契约纠纷也变得更加轻松。综上，我们应当针对行政契约的特点对审判的规则及具体制度进行相应的增补与重构。

2.3适用混合性审查规则

行政契约作为一种新型行为，它具有契约性与行政性的混合属性。在我国并未制定专门的行政契约法律制度的前提下，现有的行政法律并不能满足调整行政契约的需要。而行政契约有其契约属性，例如，要约与承诺、契约自由等等，可见，行政法所调整的特定社会关系与民法有着相似的地方，援用民法上共同的法理对相似问题进行处理，能够更好地解决这些问题。

在司法审判中，适用民法规则应符合以下两个标准：一是行政法未作特别规定，且与行政性相容；二是处理行政契约关系所依据的法理与民法原理有着共同性。适用民法规则时，上面这两个标准应当共同满足。由于行政契约关系为行政法律关系，这种属性决定了适用法律的专属性。而且，在依法行政的理念支配下，排斥适用其他法律。相反，只有在行政法未作特别规定时，且适用民法也不会与行政契约的行政性不相容时，则可以适用民法规则。

2.4合理分配举证责任

我国《行政诉讼法》规定，通常由行政主体一方对作出的具体行政行为负担举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。但是为了公平起见，在行政契约纠纷中应区别不同的情况对举证责任进行合理分配。笔者认为，如果是行政主体在行使行政特权的情况下引起的行政争议，确实应当由行政主体承担主要的举证责任。但是如果是行政合同本身所引起、争议内容只涉及一般民事权益的行政契约纠纷，则应当援引民事诉讼中的“谁主张、谁举证”原则来分配举证责任。

2.5判决类型多元化

对行政契约案件的判决既有针对行政契约的判决，又有针对行政机关行使行政优益权行为的判决。针对行政契约的判决包括确认判决、撤销判决、变更判决、履行判决等；针对行政主体行使行政优益权的判决包括撤销判决、赔偿或补偿判决等。具体设计如下：

确认判决：即确认行政契约是否合法、有效。各国均规定了民事合同的无效情形，我国也应对行政契约的无效情形做详细规定，包括：缔结契约的当事人不具备缔约能力的；所缔结的契约违背国家利益、公共利益的；以合法形式掩盖非法目的的，等等。

撤销判决：是指契约欠缺生效要件，当事人可以根据自己的意思请求法院判决契约为无效。可撤销的合同是一种相对无效的合同，只有合同存在重大误解、显示公平或一方以欺诈、胁迫、乘人之危使他人丧失真实意思表示时，经另一方请求法院予以撤销合同，法院才可以做撤销判决。

变更判决：该判决形式主要适用于显示公平的行政契约案件。行政契约适用变更判决的理由为：行政合同与民事合同的区别主要在于行政机关负有维护公共利益的义务，因此，行政合同成立后，为防止或免除公益桑重大之损失，行政机关有权申请法院作出变更判决，以维护公益。

履行判决：是指行政契约一方当事人认为另一方未履行契约义务，向人民法院起诉，法院在审查后判决另一方继续履行契约的制度。

赔偿或补偿判决：为了行政目标的实现，法律赋予了行政主体以行政优益权，但是当行政主体滥用行政优益权侵害相对人合法权益，并因此而产生纠纷的，法院应作出赔偿判决；当行政主体为了公共利益的需要，而因提前解除行政契约或是其他行使优益权的行为损害相对人合法权益，并因此而产生纠纷的，法院应作出补偿判决。

综上所述，通过各种判决方式的运用，可以妥善而有效地解决行政契约在签订和履行中产生的各种争议。