浅谈我国城镇化进程中户籍制度改革管理的研究

陈曦

摘要：户籍制度是中国一项涉及全体人民的切身利益和社会发展的具有根本性的重要制度。本文运用政策分析的研究方法，概述了新中国成立后的城乡户口管理措施，对户籍制度改革的方向提出了建议。本文的研究成果不仅可以丰富当前户籍制度研究的相关理论，还有助于对中国户籍制度发展有更全面的认识，并对户籍制度改革起到一定的推动作用。

关键词：户籍制度改革；城镇化；政策分析

中图分类号：D610 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）23-0157-02

一、引言

近些年来，改革中国现行户籍制度的呼声越来越高，各地也陆续出台了相关政策，并取得了一定的进展。但是，现行的户籍制度改革还没有取得实质性的进展。一些突出的问题，对中国城市化进程的发展和公民平等权利的实现，都有着很大的阻碍作用。公共政策的一个最突出的特征就是其可变性，当公共政策面临新的环境而出现不适应时，就要对其进行调整、修改或终止。现在的户籍制度与建国初期相比，已经有很大的突破，如不再控制人口流动，小城镇的落户标准已经很低，有的地区已经着手逐步实现城乡一体化。但是，现在的户籍制度在很多方面还是不能满足社会发展的需要。要发展健全的城市化模式，就必须把流动人口纳入城市公共服务体系之中，让他们在城市的生活有保障，而流动人口中比重最大的就是农民工，要通过户籍制度改革把这些农民工纳入城市公共服务体系当中，这样中国的城市化才能具有实际的意义。也就是说，农民工是户籍制度改革针对的主体。这主要是因为，农民工数量最多，是流动人口的主力军，还有农民工与其他流动人口相比几乎不具备达到现有城市入户标准的条件。也就是说，不以他们为主体进行的户籍制度改革都容易变成表面功夫。取消农业和非农业户口的界限，赋予全民统一的国民待遇。因为人只有职业和居住地的不同，而没有身份和等级之差。目前全国已有很多省份相继取消了农业户口和非农业户口划分，建立城乡统一的户口登记制度。但城乡统一的居民户口很多只是名称上的变化，与户籍相联系的教育、就业、医疗和社保等福利制度并没有平等地赋予外来人口和农村人口，其实质并没有发生变化。现在在很多地方受教育权等在很大程度上都显现出不平等。这说明平等表达的只是同等身份人之间的平等，而不同身份的人则不能平等。如果权利是按身份享有而不是按同一标准的“公民”享有，那么身份对应的权利就不是完整意义上的公民平等权。从以上分析可以看出，中国宪法中的“平等权”还欠缺另一半内容，即平等不仅是一项权利，更重要的还是对权利的保护原则。只有平等权而无平等保护原则，实质是对公民平等权的侵害。由于户籍制度设定造成的不平等，从而给公民应享有的宪法平等权的侵害，主要应从立法上加以救济，也可以通过政策调整加以救济，同时也可以在司法实践中通过司法解释和具体的判例来进行具体救济。

二、户籍管理方面的建议

1.缩小贫富差距。贫富差距一直是中国现在发展过程遇到的问题。据有关研究显示，中国的基尼系数早在2006年就已经达到0.49。实际上从2000年开始，基尼系数已经超过0.4的警戒线，并以每年0.1%递增。这表明中国虽然在快速发展，但是发展还存在很大的不平衡性，从而导致贫富差距进一步拉大。贫富差距继续拉大，正是造成城乡进一步分化，城市与乡村分层的经济原因。这就使得户籍制度改革虽然能很快给农民相同的公民身份，但是不能给农民提供相同公共福利待遇。所以，缩小贫富差距是户籍制度改革的经济基础。缩小贫富差距状况首先要提高经济发展的总体水平，同时更要注重公平问题。国家在鼓励发展经济的同时，要照顾到相对贫穷的人们以及弱势群体的利益。中国劳动力的供给相对过剩，使用人单位不用担心雇用不到员工，因而就会在工人的报酬和工作条件等方面投入较少的成本。但是有些部门，如电力、石油、银行部门的工资却相对很高，这样必然使贫富差距很难得到有效控制。政府应该制定相应政策，注意提高劳动回报率，并公平的分配劳动的比率，减少工资的过分差距。这样才能增强劳动者信心，特别可以提高流动人口的生活水平，也是为户籍制度改革提供必要的经济基础。

2.提升政府的服务能力。政府作为户籍制度改革的主要力量，其服务能力的提升为户籍制度更加合理的发展提供了有力保障。第一，深入认识户籍制度改革的重要意义，深化为民服务的意识。中国当前的户籍制度难以适应新的社会经济环境要求，人们生存和发展的需要在一定程度上得不到满足。政府在推行改革的过程中要从户籍制度改革有利于维护弱势群体尤其是维护农民工的合法权益；有利于劳动力资源的优化和合理配置，促进产业结构的优化和经济的发展；有利于加快城市化进程的作用着手。第二，规范地方人口管理的自主权，加强地区间人口管理的合作。首先，地方政府根据本地区实际情况充分发挥自主权，制定适合本地区的户籍政策。其次，要加强中央组织领导，形成地区间的合作。这样才能兼顾户籍制度改革的整体性，形成全国统一的规范性户籍制度，从而在各地区和跨地域之间逐步完善户籍制度改革。第三，完善与现行户籍制度相关的配套制度，为户籍制度改革创造良好条件。在中国，社会保障制度、劳动就业制度和医疗卫生制度等与户籍制度的关联性，是在中国长期的计划经济体制形成的，这其实是户籍传统制度与基本功能的“异化”。所以这些社会制度的改革也可以不依赖于户籍制度的改革而独立展开，并可以反过来更好地促进户籍制度改革。所以政府要提升管理能力，结合迁移政策，系统建立土地、住房、社保、就业、教育的保障机制，逐步消除城乡之间和城市之间户籍待遇差距，促进城乡融合，推进城市化加快发展，为户籍制度改革创造良好的条件。

3.加大教育投入，提高中小城镇和农村教育水平。教育发展的不平衡，会导致地区之间的人口素质存在差异，而且相对优秀的人才更倾向于那些发展较快，生存条件优越的地区。由于户籍壁垒的存在，发达城市一方面为了维护本地区发展，进一步提高本地区的教育水平；另一方面相对落后地区人才外流现象严重，促使他们对教育的投入没有积极性。这样就导致了越是发达地区越重视教育，越是落后地区对教育的投入越是不足。这样的结果就会使地区之间人口素质逐渐拉大，无形中添加了人口融合的障碍。为解决这一问题，政府要注重教学资源在地区间以及区域内部的平等分配，特别要加大对农村教育投入和流动人口子女受教育的问题。要切实解决非本地人口受教育权的实现问题，如取消借读费等不平等的待遇。这样才有助于户籍制度改革更加顺畅的进行。

4.提高城市承载力，合理推进城市化进程。阻碍户籍制度改革的一项重要原因是城市的承载能力不足，政府担心一旦放宽户口政策，原来的大批流动人口转变为有户籍的居民会使现有的城市难以承受，从而造成过度城市化。所以提高城市承载能力，合理推进城市化进程，也是推进户籍制度改革的一项重要措施。

提高城市承载能力，首先，依据城市发展的规律、城市发展速度以及城市自身的条件，科学制定城市发展规划。其次，整合城市与农村的各项资源，比如当城市需要扩大地域时，必须要和农村一起协调进行，尽量减少为了城市化而损害农民利益的问题出现。再次，为已经进入城市化的人口提供能够让他们适应城市生活的便利条件，尤其是消除户籍限制，使人们享受相同的福利待遇。

三、总结

户籍制度改革并不是针对户籍本身的功能，而是针对于户籍相关的社会资源，如义务教育、住房和社会保障等。户籍制度改革要想取得突破性进展，就必须有针对性地解决这些问题。

参考文献：

[1]陆益龙.户籍制度：控制与社会差别[M].北京：商务印书馆，2003.

[2]林尚立.当代中国政治形态研究[M].天津：天津人民出版社，2000.

[3]芮国强.政府发展的价值意蕴与制度逻辑[M].北京：经济管理出版社，2，007.

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