政府职能历史演变及逻辑终点探究

郑代良

(怀化学院 公共管理系，武陵山片区公共治理研究所， 湖南 怀化 418008)

政府职能历史演变及逻辑终点探究

郑代良

(怀化学院 公共管理系，武陵山片区公共治理研究所， 湖南 怀化 418008)

随着人类社会不断发展和进步，政府职能经历了从“必要的恶”到“服务型政府”的多次转型，以适应不同阶段社会发展的时势需要；随着“全球治理”、“超越国界”、“民族国家的终结”、“命运共同体”等理念之兴起，探析政府职能转变之逻辑终点这一全新挑战性之命题，应以“全球化”、“地球村”思维为基点，以达为世界各国政府职能转变树立“历史坐标”和实现人类社会真正和谐共治之目的。

共享型政府； 政府职能； 逻辑终点； 全球化

到目前为止，政府职能大致经历了从“必要的恶”到“服务型政府”的多次转型，即国际学术界对政府产生的逻辑起点基本上取得了共识，即“必要的恶”，而政府职能的逻辑终点这一挑战性学术领域还是尚待开垦的“处女地”，但这一命题又是当前理论界必须正视的重大课题之一。因它既能为政府职能转变指明“历史坐标”，防止其“盲目性”和“瞎折腾”，又能为实现人类社会之和谐共治描绘蓝图。故本文试图通过对政府职能转变之反思和发展历程之回顾，尝试探析政府职能转变之逻辑终点。

一、反思：政府职能转变路在何方

从国家产生那一刻起，如何发挥和完善政府职能就提上国家发展之议程；各国学者也从末放弃和停止对政府职能的思考和探析，特别是近代以来，“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”[1]1。

关于政府职能转变有关的著作和学术文章是浩如烟海，仅以中国为例，根椐CNKI跨库检索(以期刊、博士和优秀硕士学位论文及重要会议论文全文为数据库)，以1979-2012为时间段，“政府职能”为主题，“精确”为匹配等检索可得，改革开放以来国内学者发表有关政府职能的学术文章达47 966篇之多。据现有文献资料可知，目前学术界已达成基本共识，即政府职能必须随着社会发展和时代变迁而不断转变，以适应现实需要；同时对政府产生之逻辑起点认识基本一致，即政府是“必要的恶”，“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]264“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”[3]3。这些经典的理念使我们洞察了政府起源之缘由，也领悟了政府最初职能是什么，但无法得知：政府职能的逻辑终点在何方。

世界各国政府官员和学者都在高呼政府改革和倡导政府职能转变，但改革的终极目标到底是什么，即政府职能到底转向何方？学术界还未能做出明确和权威的回答，虽“有许多人认为，所有这些改革的逻辑终点就是建立一个最低纲领派政府。这种政府做不出坏事，但也做不出什么有益的事情来”，但“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的”[1]，故“最低纲领派政府”理念在理论上是“空洞”的、在现实上是“苍白”的，那政府职能转变的逻辑终点到底是什么？对这个挑战性的全新命题，必须做出明确、正面的探析，否则政府改革和政府职能的转变都只不过是顺应时势而已，甚至可能会“无的放矢”、“瞎折腾”。

表1 政府的职能

资料来源:世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].蔡秋生等译.北京：中国财政经济出版社，1997:27.

因此，我们必须对政府改革进行深刻和根本的反思，以探求政府职能转变之逻辑终点。首先必须思考理想的政府职能与现实的政府职能能不能重合，如果不能的话，探讨政府职能的逻辑终点则没有现实意义和理论价值。“如果不区分理想的政府职能与现实的政府职能，我们可能用理想的标准来要求现实的政府，造成人们在现实中对政府的失望；反之，如果我们只有现实的政府职能，而没有理想的政府职能作为参照，正如航船没有灯塔的引导，政府就会迷失方向。”[4]28对此问题，学术界基本共识是现实的政府职能与理想的政府职能是前后发展关系、是“连续的统一系列”(见表1)，这也论证了现实的政府职能与理想的政府职能是能重合的，至于什么时候重合？需具备什么样的基础与条件？这是国际学术界在政府改革与国家发展领域中所要探讨和回答的下一个重大课题，而本文致力于思考现实政府与理想政府职能重合时，政府应该是一个什么样的政府。

近十几年来，理论界一直思考与探讨我们到底需要什么样的政府，其代表性观点有：服务型政府、责任型政府、治理型政府、诚信型政府、创新型政府、民主型政府、效能型政府、资源型政府等等。这些理念从不同的视角和出发点来思考政府改革与发展目标，有其合理性的一面，但都不能回答未来政府到底是一个什么样的政府。故整合这些观点和对未来政府职能之探究，是目前政府理论研究者和实践者必须正视的重大议题。如想探知政府职能转变之逻辑终点，必熟知其逻辑起点，回顾其演变历程，这样才可避免“泛泛而谈”并突破传统思维“窠臼”。

二、回顾：政府职能演变历程

本文从全球化视角而不局限于某个国家或区域对政府职能演变历程进行解读和划分(见图1)，其目的是通过回顾政府职能演变来论证：政府起源和产生的理由与国家消亡前政府的职能应是一致的，即共创人类发展的美好生活——和谐相处，共享幸福。

图1 政府发展及职能演变历程简图

1.“必要的恶”政府：一万年前～奴隶社会

政府产生于国家之后，即政府是国家职能的具体承载体，世界各国学者对此没有太多的争议。“国家是一种古老的人类制度，起源于一万年前在美索不达米亚建立的第一个农业社会。”[5]1则政府作为国家职能的执行者其产生之缘由是什么？不管是霍布斯的《利维坦》(Laviathan)、洛克的《政府论》、卢梭的《社会契约论》，还是黑格尔和马克思的市民社会观，其共同点都是：人类为了自身的安全、自由而建立政府是“必要的”，“这便是政府的起源和兴起；也就是说，这是由于人们德行的软弱无力而有必要采用的治理世界的方式；由此也可看出政府的意图和目的，即自由与安全。”[3]5故从国家(政府)起源到奴隶社会这一阶段，政府在人类历史发展过程中是一种“必要的恶”。

2.专制型政府：奴隶社会～15世纪末16世纪初

从第一个奴隶制国家诞生到15世纪末16世纪初，这一阶段政府职能主要是维护奴隶主、封建君主的阶级利益，国家的立法、行政、司法、宗教、军事等诸权力都集统治阶级于一身，形成了高度集中的专制主义管理模式，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”是其完美描绘。“在政府同社会的关系上，由于当时的专制主义政府基本上实行高度集权和积极干预的政策，对社会活动采取的是强制干预的行为模式，所以造成了一种政治国家与市民相重叠的状况”[6]45。在此时期，由于还没有地理大发现和完整地球的概念，世界各国还处在封闭状态，因而当时各国政府职能主要是对内进行阶级统治，维护统治者的利益，实行专制主义，故此阶段称之为专制型政府。

3.扩张型政府：15世纪末16世纪初～18世纪末19世纪初

公元1500前后被公认为人类历史发展的重要转折时期，也是世界史的重要分水岭。1492年10月12日，哥伦布发现美洲大陆，1502年麦哲伦进行了第一次全球航行，使整个世界第一次在人类视野中完整结合起来，而葡萄牙、西班牙在世界史上首先以海洋大国的身份进行了全球扩张。重商主义经济政策是这时期政府职能的集中体现，其核心思想是政府对经济活动进行积极干预，对外实施领土扩张和殖民统治，以达扩大本国政府财政收入之目的。一直到自由资本主义时期，世界主要大国以对外侵略和殖民扩张为其首要目的，故这一阶段政府称之为“扩张型政府”。

4.“守夜人”政府：18世纪末19世纪初～20世纪20年代末

18世纪末19世纪初西方发达资本主义国家通过原始积累后基本上先后完成了资产阶级革命，代议制政府、议会民主制逐渐成为社会主流思想。特别是1776年亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》出版后，自由放任主义学说作为主导型经济政策成为西方绝大多数资本主义国家主流意识形态，从而使政府对社会经济生活实行所谓的“不干预主义”。“管得最少，就是最好的政府”，因为市场上有一只“看不见的手”在有效地调节，“他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”[7]27。社会从而追求自由主义经济学家所标榜的“最弱意义上的政府”，因而此阶段政府称之为“守夜人”政府。

5.全能型政府：20世纪20年代末～20世纪60年代末70年代初

自1914年“一战”爆发以来，古典自由放任主义经济学家所倡导的“管得最少，就是最好”的政府职能模式受到了前所未有的挑战；1929～1933年美国爆发了有史以来最大的经济危机，彻底粉碎了通过“看不见的手”自然而然能给人类带来美好图景的神话，从而导致英国经济学家凯恩斯提出的国家积极干预主义经济理论在美国得到重视和应用。罗斯福新政就是实行国家积极干预主义的典型；强干预型政府模式的德、意、日法西斯国家在1939年又发动“二战”，加速西方国家掀起“凯恩斯主义革命”的浪潮，也预示着自由放任主义理论所倡导的“最弱意义”政府职能模式的历史终结。至20世纪60年代末70年代初资本主义国家普遍实行强有力的国家积极干预主义，也使西方国家普遍经历了一个经济高速增长的“黄金期”。故把这一阶段的政府模式称之为“全能型政府”。

6.效能型政府：20世纪70年代末～20世纪末21世纪初

在经历快速增长的“黄金期”后，西方资本主义国家于20世纪60年代末70年代初后逐渐步入经济发展的“严寒期”，特别是1973年美国石油危机的爆发，标志着西方国家经济发展的严冬已至。经济出现普遍“滞胀”趋势；国际贸易和国际金融陷入“无序”状态；民众对政府的信任度已逼近“零点”底线；财政赤字已接近“警戒线”，从而西方国家普遍面临“四大危机”：经济危机、管理危机、信任危机和财政危机。这些危机的爆发，使凯恩斯主义为代表的积极干预型政府职能模式逐渐失去“昨日”光芒，变革政府职能模式又提上了各国的议事日程。20世纪70年代末80年代初，西方各国政府为摆脱经济困境，重赢民众信任，提升政府效能和管理效率，进行了一场旨在提高政府管理绩效的改革运动，即“新公共管理运动”，其宗旨是提高政府政绩，降低行政成本，以私有化、市场化和竞争方式实现“企业化政府”。西方各国这阶段其实质就是追求效能型政府职能模式。

7.服务型政府：21世纪初～

西方国家20世纪70年代末以来的政府改革运动，其核心是用企业精神来重塑政府，倡导政府掌舵而不是划桨，以满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要。这种“以市场为导向、以竞争为动力、以顾客为理念”的政府模式，在人类进入21世纪后遭到了质疑，正如美国学者罗伯特·B·登哈特夫妇所倡导的“促进公共服务的尊严和价值”,“将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。……我们希望像‘民主’、‘公民’和‘自豪’这样的词语不仅在我们的言语中而且在我们的行为中都要比像‘市场’、‘竞争’和‘顾客’这样的词语更加流行。公务员(通常)不是提供顾客服务，而是提供民主”[8]前言。政府要以维护公共利益和尊重公民权利为首要价值，用“治理”理念实现共享权力，以法治国，促进社会和谐与可持续发展，达“善政”和服务型政府之图景。服务型政府概念在中国于20世纪80年代被学者提出，且中国政府2004年2月第一次明确提出了要“努力建立服务型政府”[9]36-39。服务型政府这种全新的执政理念和政府职能模式是目前世界各国政府职能转变之必然，也是将来很长一段时间各国政府为之而奋斗的方向和目标。

8.后服务型政府应当是什么？

人类应对未来充满自信和怀有美好憧憬，公民也应对政府充满信心，但后服务型政府到底履行什么样的职能？也许现在没人能给出肯定的回答，正如韦尔奇所说：“没有人能准确地预测未来，但我们有一点是确定不变的，那就是——变革是永恒的。”[10]虽然他阐述的是企业在不确定环境下应具有的战略思维，但对政府组织来讲，此观点同样具有权威性，因为政府组织要想不断完善和提升自己，更好地为公民服务和提高行政效能，就必须不断变革，别无他途。虽然我们不能对未来进行准确的预测，但人类历史发展的总趋势是能够预见的，也许有所反复和曲折，历史前进的车轮则是无人能阻挡和改变的，即人类必将迎来全球各民族大团结、人人自由平等和共享人类进步成果，实现“地球村”的和谐共治与发展，那么在“地球村”来临之际，全球性政府的职能是什么，即政府职能的逻辑终点是什么，这是本文所要探析和思考的核心主题。

三、展望：政府职能转变之逻辑终点

1.政府职能逻辑终点之理论依据

政府职能转变有没有逻辑终点？需做出科学、理性的回答，否则此命题就是毫无研究意义与价值的伪命题，即命题正确是学术研究的基点。马克思主义经典学者声明，“无产阶级所需要的只是逐渐消亡的国家，即组织得能立刻开始消亡而且不能不消亡的国家”[11]190,“恩格斯关于‘国家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即除去这个祸害的最坏方面，直到新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把国家制度这一整堆垃圾抛掉为止’的论述，列宁极为赞誉，认为是‘马克思主义在国家问题上的最高成就’。”[12]33

因此马克思主义经典学者根据事物发展本质规律即万事万物都有一个产生、发展和灭亡的过程而得出：国家必然会走到“历史尽头”，那么国家的逐渐消亡也反证了履行其“执行职能”的政府最终也会被“历史终结”，因此我们必须思考和探讨政府在随着国家的消亡而终结时，它最后履行的职能是什么？即政府职能转变的逻辑终点存在于政府发展进程中的最终历史阶段。马克思与恩格斯曾说过“所有社会主义者都把无政府状态理解为：在无产阶级运动的目的——消灭阶级——达到以后，为了保持为数极少的剥削者对由生产者组成的社会绝大多数的压迫而存在的国家政权就会消失，而政府职能就会变成简单的管理职能。”[12]53所谓“简单的管理职能”是不是我们所说一般的管理职能呢？在社会财富极大丰富、生产力极大提高、公民素养极大提升、社会实行自我管理与自我完善的前提下，还需要政府进行一般的简单的管理职能吗？故马克思主义经典学者所谓的在“国家政权消失”之后的政府职能即“简单的管理职能”，不是现在我们所理解的一般的社会管理职能，而是履行激发和推动人类携手前进，保证人类社会成果人人共享，实现公民自由、平等和公正之职能，这既是“简单的管理职能”，也是“世界上最伟大的管理职能”；既是政府终极的职能，也是它的逻辑终点所在，即共创人类和谐美好社会,共享社会发展食粮,以实现人类真正之自由和发展,此阶段政府可尝试性称之为“共享型政府”。

2.“共享型政府”：政府职能发展的未来方向

“共享型政府”这一术语和理念的提出，既不是凭空捏造，也不是为了哗众取宠，而是其确有深刻的时代背景和现实基怠。早在20世纪90代初，美国学者Donald F.Kettl就认识到在公共治理与私人市场关系中“权力共享”(sharing power)的重要性和必要性，指出“公众对私人市场的依赖要远远比其表象更加复杂。在这些关系中，政府肯定会发现自己在分享权力，而这一权力共享不仅会让政府从根本上重新思考如何进行管理，还要重新思考如何进行治理。”[13]前言同时近十多年来，国际社会和各国政府逐渐意识到，随着经济增长，社会机会不平等和收入分配不公日益恶化和凸显。在此背景下，亚洲开发银行于2007年明确提出了“共享式增长”(国内学界和媒体多译为“包容性增长”)理念。“共享式增长(Inclusive Growth)作为发展学的一个新概念受到国际上越来越多的发展理论与实际工作者的青睐，并得到许多政策制定者的认同。”[14]30总之，“共享理念”已逐渐得到国际社会和国际组织的认同，同时其值得期待成为世界各国政府的执政理念，从而它必将深刻影响世界未来的政治、经济、社会发展，并深入民心。故“共享型政府”是历史发展的必然趋势，也是政府改革和职能转变的方向。

共享型政府是一个什么样的政府？“共享”一词的基本涵义指的是“①[Share]：共同分享②[Enjoy Together]：共同或在一起享受或庆祝”[15]452。所谓共享型政府，本文认为，是创造、激发和推动人类携手前进的环境、促进人类共享社会发展成果，保证公民真正自由、平等和公正，以实现人类社会和谐与幸福美好图景为使命的非权力型协作性组织，其基本特征是权力共享、社会发展成果共享、安全自由共享、个人权利受到尊重、人类和谐幸福。在共享型政府职能模式下的社会是一种各组织和群体分工明确、协调合作、共同促进人类发展和进步之状态，在这种状态下的社会主要由五个部分组成，即公民群体(追求自身价值与幸福)、企业组织(促进经济繁荣、实现物质极大丰富)、社会团体(提供公共物品、促进社会公正)、预防性组织(抵御外星入侵、保卫人类安全)、政府组织(有效促进公共权力共享、社会发展成果共享、全球安全共享、自由公正共享等)，五者之间的关系见图2。

图2 共享型政府时期的社会组织职能及关系示意图

有人肯定会责问，所谓的共享型政府不是超越主权国家实现世界大同的一种理想型政府模式？有现实性？有实现的可能性？本文并不想回避这些问题，但在表达个人观点之前，先来拜读一些学者的观点。“从奥古斯都·孔德、约翰·斯图尔特·米尔到卡尔·马克思和安东尼·吉登斯，这些理论家提出了乐观的看法。他们认为，通过推动全球文化和社会的建立，人类将最终超越国家界限”；“像大前研一这样的理论家相信，我们正在经历‘民族国家的终结’这一历史过程”；“欧洲整合无疑向民族国家的主权和自治的未来提出了最强烈的挑战。赫尔德认为，其实世界所有的地区都感受到这一变化的影响，相互重合的‘命运共同体’正在出现。”[16]137-138“全球治理”、“超越国界”、“民族国家的终结”、“命运共同体”等理念的出现，在一定程度上说明了“在人类历史进程中必将实现超越主权国家的世界大同”这种理念取得了一定的共识。至于能不能实现，什么时候实现，这不是目前所能回答和预测的，本文研究旨在表达，如果国际社会和组织、世界各个政府以及国家领导人都能意识到这种历史趋势，致力于人类的和平共处、公民的自由安全、个人权利尊重、公共权力共享、实现共享人类幸福和社会进步成果，那么政府职能的转变就有“历史的坐标”和“发展之航灯”，国家与国家之间的关系也有了美好的预景，人类社会才有幸福和谐的未来。

四、启示：中国政府职能转变的发展趋势

“共享理念”，就中国而言，已进入国家领导人的发展战略视野并逐渐上升为中央政府执政理念。中国国家前领导人胡锦涛同志就“倡导包容性增长”[17]并希望“实现包容性增长”[18]，“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”且“努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面”[19]；同时在2008年至2010年连续三年国务院政府工作报告都旗帜鲜明地指出要“让全体人民共享改革发展成果”。

中国在党的十八大报告[20]中明确强调要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，以“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，在报告中也庄严承诺要“实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展”、“共享做中国人的尊严和荣耀”等，特别让民众和学术界振奋的是“共享”一词在此报告中出现了6次；2014年政府工作报告中再次强调要“让全体人民共享改革发展成果”；“十八届四中全会”又审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，说明中国在建设服务型政府、法治政府的过程中，就是要“加强对权力运行的制约与监督”、要“把权力关在制度的笼子里”、要让“任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”[21]，这些都佐证了“共享理念”已得到中国国家领导人的认同并不断上升为政府的执政理念且在努力付诸实践。

总之，从建设“服务型政府”、“法治政府”、“创新政府”、“廉政政府”等向实现“共享型政府”转变虽然需要较长的历史时期，甚至有一个艰难过程，但中国人民和政府正在不断地探索和追求，以实现“共享发展、共享尊严、共享和谐、共享福祉”的“中国梦”。

[1]The World Bank.World Development Report 1997:The State in a Changing[R].New York:Oxford University Press.1997:1,foreword.

[2][美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[C].程逢如,等译.北京：商务印书馆，1980.

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[5][美]弗朗西斯·福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].黄胜强，许铭原译.北京：中国社会科学出版社，2007.

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[7][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(下卷)[M].郭大力，王亚南译.北京：商务印书馆，1974.

[8][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌译.北京:中国人民大学出版社，2004.

[9]汪自成.“服务型政府”考[A].中国行政管理学会2008年哲学年会论文集[C].2008.

[10]杰克·韦尔奇在《杰克·韦尔奇与中国企业领袖高峰论坛》中与TCL集团股份有限公司董事长李东生的对话[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/nz/jack/index.shtml.

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[12]马克思恩格斯全集(第2,18卷)[M].北京：人民出版社，1964.

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[18]胡锦涛.深化交流合作 实现包容性增长——在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/16/c_13514830.htm.2013-02-17.

[19]胡锦涛.在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1024/8544663.html.2008-12-18.

[20]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八全国代表大会上的报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.htm.2013-02-17.

[21]习近平.在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm.2013-01-22.

AGlobalPerspectiveStudyonLogicalDestinationofGovernmentFunctionTransformation

ZHENG Dai-liang

(DepartmentofPublicAdministration,HuaihuaUniversity,Huaihua,Hunan418008)

With the continuous development and progress of human society,from“necessary evil”to“service-oriented government”,government functions have experienced several transformations in order to meet the practical needs of the society.With the emergence of the concepts such as“global governance”,“beyond borders”,“end of nation-state”and“the fate community”,the study on the logical end point of government functions transformation and based on the concept of“globalization”and“global village”,the author holds that it will be a new challenge to set up the“historical coordinates”for government functions transformation around the world and achieve the harmonious governance of human society.

sharing-based government； government functions； logical end point； globalization

2014-10-23

湖南省社科规划办项目“中国高层次人才政策研究”(11YBB296)阶段性研究成果。

郑代良，1975年生，男，土家族，湖南溆浦人，副教授，所长，博士，研究方向：公共管理理论、人才政策与科研管理等。

D630

A

1671-9743(2014)12-0051-06