林地保护利用存在的问题及对策分析

唐才义

摘要：指出了林地是林业生产建设的物质基础，也是林业可持续发展的重要保障，林地资源具有不可再生性、使用连续性的特点，因此加强林地的保护与利用有着重要的现实意义。针对我国林地保护利用存在的问题进行了分析，并提出了相应的解决策略。

关键词：林地保护；利用；问题；对策

中图分类号：F326.2文献标识码：A文章编号：16749944（2014）02012902

1我国林地保护利用存在的主要问题

目前，我国林地保护利用还存在以下几个方面的问题。

首先，林地流失状况未得到有效遏制，分析全国森林资源连续清查结果可知，在第七次全国森林资源连续清查中，与第六次清查间隔期内，被改变用途或征占改变为非林业用地的有1010.68万hm2，全国林地转变为非林地面积高达369.69万hm2，平均每年73.94万hm2，由此可见，一直存在的林地流失状况依然严峻，存在大量非法占用林地行为，由于国家对耕地的保护力度越来越大，一些违法占地项目开始向林地转移，工程开发建设过程中存在大量未按规定占用林地的现象，未批先占、少批多占、违法砍伐等屡见不鲜，这些均导致林地资源受到严重破坏。

其次，各地区未结合自身实际情况制定可操作性强的分区管理政策。我国地域广博，每个地区的林地资源均有着自己的特色，而现在很多地区未对区域内林地资源的丰度、生态区位等加以区分，仍然采用同一套政策标准，大大影响到政策法规的适用性与可操作性。比如在征收国家的森林植被恢复费时仍然采取统一的标准，对于一些经济发达地区，比如北京、上海等，其林地资源相对稀缺；而在一些林地资源比较丰富但经济欠发达地区，比如江西、湖南等，则该标准又相对较高。此外，有些地区存在征占林地补偿标准过低的现象，即使在同一地区，与耕地补偿费相比，林地的补偿费用低于前者50%，甚至有些地区仅有30%，而且实际操作过程中针对经营性项目与公益性项目未进行差别性收费，这也是导致建设项目转向占用林地的主因，对林地保护产生负面影响。

最后，林地征用审核环节存在问题。现阶段在办理林地征占审核审批手续时，通常建设项目已经批准下来，而建设单位在办理土地审批前定位于土地审批的前置审核。由此可见，建设项目在批准时已经完成了选址、路线，规划设计也已完毕。尤其是一些国家重点工程，由于前期投资巨大，再受严格的竣工期限制，即使工程建设必须穿越自然保护区、重点公益林区等，林业部门也没有否决项目的权利，导致林业部门在审核征占林地的审批过程中过于被动，不利于林地的保护与利用。

2加强林地保护利用的建议

2.1林地保护管理的措施

（1）建立责任机制。各级政府不仅要将重点放在地区经济发展上来，更要将林地资源的保护提上工作日程，正确处理森林资源保护与经济发展、短期利益与长远利益的关系，加强对林地的保护与管理。各级领导实行责任管理机制，保证林地保护措施的落实与执行，做好林政管理的基础性工作。

（2）要做好法律宣传工作，全面提升整个社会的法律意识。其实整体上来讲，我国林地管理工作起步相对较慢，法律法规的宣传方面是一个薄弱环节，社会上对相关的法律政策了解不足，因此要加大林地法律法规的宣传力度，开展多种形式的宣传活动，包括“森林法”、“森林法实施条件”、地方性的管理条件等，提高全民法制意识，提高人民抵制违法占用林地的自觉性，获得人民群众的理解与支持。

（3）对各级管理职能部门的工作责任予以明确，提高林地监管的有效性。林地保护与管理工作点多且面广，因此在整个过程中要保证林地监管的有效性，就要将基层林业站的作用充分发挥出来，在基层林业站全面落实其林地保护与监督职能，明确其工作责任。基层林业站要与各个生产单位加强合作，扩大林地保护与管理的工作范围；建立征占用地林地台账，对非法占用林地案件坚决查处，绝不姑息；此外，县林业主管部门也要从管理上、技术上及资金上对基层林业站加强指导与监督，提高其对林地使用的实际控制能力。

（4）要加强林地管理人力资源队伍建设，基于制度面提高林地保护利用的有效性。从某种意义上讲，所有工作归根结底均要由“人”来完成，因此林业主管部门要将林地管理队伍的建设作为工作重点，在林地管理队伍中强化爱岗敬业的职业精神，组织培训活动，提高其业务能力与综合素质，增强其服务意识与管理意识。以相关法律法规为基础建设完善管理制度体系，逐步实现林地保护与管理的规范化与制度化。

（5）加强地方配套投资。多方筹集资金投入，积极拓展林地补充来源，全面落实至少1%的财政支出投资于林业建设，通过各种鼓励措施吸引社会各界、知名企业参与林地建设的投资，比如给予一定的税收优惠、以知名企业家冠名、授予荣誉证书等，最大程度上弥补由于政府财力有限在补充林地方面投入资金不足的问题。

2.2建立健全林地管制体系

一方面要加强林地用途的管制。进一步完善林地用途管制制度，在工程建设征占用林地过程中，为保证林地用途管制的有效性与主动性，要全面落实审核同意书制度。用地单位要征占林地，必须在建设项目前期工作未规划前向林业部门提出申请，并附带有效的项目批准文件，即使林业部门批准征占用地，也要严格遵循“不占或少占林地”的原则，按照相关法律法规进行林地征占用手续的审核与审批，防止林地用途被擅自更改。另一方面，要在全国范围内建立林地总量控制制度，根据国家、地区制定的法律法规对林地进行依法保护利用与管理，而林业主管部门在进行林地的审核审批时，要严格把关，参照年度使用林地控制指标进行审核、审批，而用地单位在使用林地过程中，也必须严格按照审批的范围、数量来进行，坚决杜绝超范围、超数量使用林地的现象，引导建设项目节约、集约、合理使用林地，对不符合规划和超定额的使用申请一律不予审核审批。此外，还要加强林地使用权流转管理。要积极探索森林资源流转新机制与新方法，各地要结合自身的实际情况，采取措施促进森林、林地使用权的流转向着合理化、合法化、科学化的方向发展。具体操作时要注意，如林地属于非公有制，则转让价格可由协议双方自行拟定；如林地属于集体所有制，则是否转让、转让价格必须经过群众大会或代表大会进行讨论后确定；如林地属于国有资产，则必须由市级以上、具有资质的评估单位做出合理评估，再根据评估结果确定转让价格等。endprint

2.3采取有效措施改善生态环境

首先，要将生态公益林的保护与管理作为重点对象。在国家生态环境保护与整治工作中，生态公益林建设是不可或缺的重要组成部分，而生态公益林也成为改善生态环境、降低自然灾害的影响、促进经济增长、实现社会可持续发展的重要保障。生态公益林的管理与保护可以遵循“一主体、两监督”的原则来进行科学分工，全面落实保护管理责任，加大滥砍乱伐、强征乱占、滥采滥挖、毁林开垦的打击力度，最大程度上降低违法现象对生态公益林的破坏。

其次，要加强森林植被的恢复工作。在征占用林地植被恢复费的征收与管理过程中，要遵循“公开透明”的原则，坚持专款专用，将每一分钱花到异地恢复森林植被工作中来，实行林地面积占补平衡制度。因建设项目需要征占用林地的，必须采取“占一补一”的措施，恢复的林地面积不得小于被征用占用林地的面积，以确保林地面积不减少；此外，大量采伐迹地、火烧迹地、宜林的荒山荒地、疏林地等则是重点更新造林及改造对象，采用先进的科学技术加以改造，抓住一切机会增加林地面积总量，提高林地的利用率，将其生态效能充分发挥出来。

最后，要做好水土保持及退耕还林工作。目前各地均制定了严格的限额采伐制度和采伐作业规程，但由于执行不利往往流于形式，现阶段最大的问题就是提高相关制度及操作规程的实效性，对于限额采伐森林、违反采伐作业规程的现象进行严厉打击；并认真做好退耕还林工作，保持水土，增加林地面积。

2.4鼓励保护林地的措施

有些林业用地内存在一些其它用地，对林业生产及森林生态产生一定影响，鼓励将这部分其它用地向适宜的用地区调整，这不仅有利用林业生产条件的恢复，造林绿色，而且可以增加森林面积，对生态环境起到保护作用。有些林地边缘有一些零散的耕地，或者陡坡农用地，可以鼓励这些耕地退耕还林，有效弥补由于征占用林地而减少的林业用地面积，将林业用地面积的缩减降低最小范围内。一些单位、个人虽然开发了一些土地，但由于长期不利用导致资源荒废，而这些荒山、荒地资源可以开发成林用地，对于全区范围内粮食产量低且不稳定的坡耕地停止耕种，本着宜林则林的原则，因地制宜地开展植树造林活动。抛荒多年的农地规划成林地，按照“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策，及时确权发证，进行补充林地的调查、统计、建档。此外，还可以出台一系列奖励措施，鼓励经营者对低产、低效林分进行改造，鼓励经营能力、资金实力比较雄厚的林业大户占有更多的森林资源，以提高林地的现代化经营管理水平；引进先进技术培育速生丰产林，改善林业集约经营水平，提高林地的综合利用率。

3结语

总而言之，林地是林业发展的物质基础，更是控制森林资源消耗、提高其生态防护效益、实现国民经济可持续发展的根本保障措施，因此各级政府、林业主管部门要客观、真实地分析当前林地保护利用存在的现实问题，并及时采取有效的解决措施，既保证社会经济高度发展，又可以保证林地在占、补方面的动态平衡，实现林地资源的可持续发展。 参考文献：

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