中国“特使外交”特在哪

桂涛

63岁的资深外交官、外交部前发言人孙玉玺日前成为诸多“中国特使”中最新的一位。7月22日，他在被任命为中国外交部首任阿富汗事务特使后，启程前往阿富汗开展为期一周的斡旋。

外交部此前解释说，设立“外交部阿富汗事务特使”这一职务旨在加强与阿富汗及有关各方的密切沟通，维护阿及地区持久和平、稳定与发展。

而今，除了“阿富汗事务特使”，中国政府还设立有“中东问题特使”、“非洲事务特使”等多个常设特使。

作为一种非传统的外交方式，中国“特使外交”正日益频繁地出现在国际舞台上。

由礼仪性特使到政治性特使

1956年，国务院副总理贺龙作为中国特使参加巴基斯坦伊斯兰共和国总统伊斯坎德尔·米尔扎的就职典礼，新中国“特使外交”正式起步。

对外经贸大学国际关系学院李志永副教授认为，改革开放前的“特使外交”更多地具有临时性和象征性，特使的主要任务是参与友好国家元首、政府首脑的就职典礼或葬礼等礼仪性活动；“9·11”事件后，中国“特使外交”日益活跃、频繁，逐步成熟，开始设立常设特使并关注全球热点问题，比如2002年9月， 在巴以冲突升级之际， 中国引人注目地第一次派出中东问题特使——时年66岁的退休外交官王世杰， 从而使特使外交进入了全新的发展阶段。

目前， 中国常设特使（常设外交代表） 包括中国中东问题特使（现为吴思科）、中国政府朝鲜半岛事务特别代表（现为武大伟）、中国政府非洲事务特别代表（现为钟建华）、中国-太平洋岛国论坛对话会特使（现为杜起文）等。

这些奔波于战火频仍或矛盾冲突激烈地区的特使们， 代表中国政府积极参与和斡旋国际事务， 捍卫祖国利益并为世界和平与发展贡献智慧， 构成了中国外交新的风景线。

据中国公共外交协会副会长、前驻英大使马振岗介绍，除了常设特使外，临时任命的特使一般承担的任务主要包括：参加他国重大纪念活动或国际会议，协调国际事务、调解国际纷争，亲善修好访问等。

仅今年，作为中国国家主席习近平的特使出席外交活动的官员就包括全国人大常委会副委员长陈昌智、全国人大常委会副委员长陈竺、外交部长王毅、农业部部长韩长赋、民政部部长李立国等。

可以发现，礼仪性特使外交与政治性特使外交贯穿使用、政府特使外交与首脑特使外交相互配合已经成为中国外交的新亮点。

现有特使多为司局级、少数副部级

细心的人会发现，此次新设立的阿富汗事务特使为并不以“中国”或“中国政府”打头，而是作为外交部特使。这种情况并非首例，已经设立的类似职务就包括外交部气候变化谈判特别代表（现为高风）和主要参与处理中缅有关事务的外交部亚洲事务特使（现为王英凡）。

此间政治观察家认为，名称上的差别一定程度上反映出中国对所涉外交事务紧迫程度与相关度的判断。马振岗指出，虽然名称上有差别，但特使这一职务本身应该没有级别之分，中国现有特使人选一般都是司局级，少数是副部级。

查找公开资料可以发现，被任命为常任特使的外交官，一般都较为熟悉相关地区和事务，具有相对丰富的地区外交经验和处理、解决问题的能力，精通当地语言和风俗文化，而长期以来建立的丰富的地区和国际社会人脉关系更是优势。

比如，外交部阿富汗事务特使孙玉玺曾在外交部和驻外使领馆主管阿富汗事务长达14年，与阿富汗总统卡尔扎伊以及现在的两位总统候选人都有密切交往；中国政府首任非洲事务特别代表刘贵今曾在外交部和驻非洲使领馆工作长达33年，曾担任驻南非大使，对非洲问题与中非关系有深刻的见解。

“一般而言，中国派出常设特使的地区都是我们有重大相关利益的地区。”刘贵今在接受记者采访时表示。他介绍，在地区热点问题上，中国特使的主要任务是劝和促谈，要了解各方立场，传递中国声音，提出自己的建议。

2011年，刘贵今曾作为中国政府首任非洲事务特别代表调解南北苏丹冲突，他与南北双方领导人举行会谈，与各方协调立场，施加中国影响，中国以自己的方式劝和促谈。刘贵今曾说，中国愿意做苏丹和西方国家的“桥梁”和“传话人”。

刘贵今表示，特使虽然没有特别的权利，但在涉及的重大问题上，应对媒体和公共外交上可以展现出较大的灵活性。担任中国政府非洲事务特别代表的5年间，刘贵今把自己的特使身份定位为“立场是政府的，语言是自己的”，他对特使的理解是“介于官员与专家之间”。

“特使外交”机制需进一步完善

由于特使外交派遣方的权威性和特殊性，可以得到对方的重视，受到较高礼遇，外交特使通常可以见到往访国的政府首脑甚至国家元首，具有一般外交官员所不具有的外交优势，可以更加直接地传递中国的信息，增强斡旋的分量和力度，推动国际热点问题的解决进程。

由于“特使外交”的特殊性，西方国家一直“偏爱”以此方式解决热点问题。

以美国为例，“特使外交”一直是美国独立、扩张和霸权外交主题的重要体现。特别是冷战后，美国对与自己利益相关的地区冲突或重大突发事件等，多依靠“特使外交”的手法。其特使外交活动内容广泛，或敦促停火，或推动会谈，或协调立场，或调停内战，或监督选举，或推销美国价值观。

美国就对特使外交应用娴熟，在特使的管理体制、职权待遇等方面均有明确的规定。目前，美国总统特使由总统派遣，直接对总统负责；国务院特使由国务卿任命，受国务卿管理。

一些学者认为，美国总统特使外交的强弱与频率与美国国家利益和战略空间的扩展大小相一致。从效果来看，美国“特使外交”具有强大的影响力。

刘贵今在作为特使出访苏丹期间就发现，欧美特使对当地情况十分了解，与政府、叛军等各个方面都有频繁接触。“他们甚至对叛军的某个领导人的第几个老婆长得漂不漂亮都能掌握。”据介绍，目前中国外交特使均为外交部主管领导，没有像西方国家特使那样配备一个单独的工作组。一些中国外交官表示，虽然中国近年来在“特使外交”的制度方面不断摸索、创新，但在特使的级别、待遇、出行等方面的规定相对模糊，因此“特使外交”机制有待进一步规范完善。