资源型地区集体林权改革需重视的问题

李利宏+董江爱

收稿日期：2014-03-16

作者简介：李利宏，博士生，副教授，主要研究方向为基层民主与治理。

通讯作者：董江爱，教授，博导，主要研究方向为基层民主与治理。

基金项目：国家社会科学青年基金项目“煤矿产权模式与农村发展走向”（编号：11CZZ042）；山西大学政治与公共管理学院项目“城镇化背景下的基层治理研究”。

摘要集体林权改革是继土地家庭联产承包制以来的又一个重大改革，承载着“林业发展、林区和谐、生态良好、资源增长”多重任务，山西农村集体林业大多数是保持生态平衡的公益林，生态效益高于经济效益，如何因地制宜创新改革思路至关重要。国家林改政策和学术界的研究大都基于我国南方地区的实情，很少关注北方，尤其是资源型地区。资源型地区生态环境的脆弱性要求其改革应有独特思路。基于山西地域特征的实地考察，认为山西省在生态环境因煤矿开采遭受严重破坏的背景下，其集体林权改革不能盲目照搬南方“确权到户”的林改方法。资源型地区应充分考虑当地的自然环境和人文生态，优先注重林业的生态效应，确保其林改的经济效益、社会效益和生态效益的平衡统一。应在充分调查民意和尊重农民合理意愿的基础上，激发农民植树造林的积极性和主动性，提高农民护林防火的责任和能力，为建设美丽中国奠定生态基础。

关键词集体林权改革；资源型地区；生态效应

中图分类号F316.23文献标识码A文章编号1002-2104（2014）08-0109-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.08.014

作为中国土地制度改革重要内容的新一轮集体林权制度改革（简称林改）与土地家庭承包经营一样，具有重要而深远的历史意义［1］。随着林改实践的深入推进，林改问题成为社会各界关注的焦点问题。但学界关于林改的研究大都基于非资源型地区（如贺东航［2］、蔡晶晶［3］、何得桂［4］等学者的研究），很少关注资源型地区。山西省作为我国煤炭大省，煤炭开采和利用必然对生态环境造成破坏，改革开放以来的煤炭开采给山西生态环境造成的直接损失就高达4 000多亿元。山西在这种生态环境极其脆弱的背景下推行集体林权改革，应充分考虑当地的自然环境和人文生态，注重林业的生态效应，激发农民植树造林的积极性和主动性，提高农民护林防火的责任和能力，不能盲目照搬南方林改中的“确权到户”。否则，花费巨大行政成本推行的林权改革，不仅解决不了农民增收的问题，还会给山西省生态环境的保护埋下隐患，最终为社会灾难和自然灾难的泛滥提供条件。

1资源型地区林业应注重生态效应

煤矿开采必然会对当地生态环境造成极大破坏，因此，造林绿山是煤矿开采首先需要支付的成本。这就是说，林业是决定资源型地区生存环境和人民命运的关键因素，是矿区居民在煤矿资源开采中应该共享的最基本的公共福利之一，没有了林业发展，也就没有了生存和发展的基本条件。所以，国家在审批煤矿资源开采资格的同时，必须附带一个造林计划，从煤矿开采的利润中拿出一部分资金，专门从事造林事业，以保持生态平衡。

鉴于以上分析，资源型地区的林改应特别注重林业发展的生态效应，需要采取最有利于生态保护的办法和措施进行林改。所以，资源型地区的林改采取什么方式，是农村集体产权？还是分山到户？或是农民经济合作？要取决于生态保护的需要，而不是农民物质利益的需求。也就是说，资源型地区林改重在解决生态保护的问题，而非增加农民收入的问题，这是资源型地区林改与非资源型地区林改最大的区别。

因此，从生态保护的视角来看，山西省花费巨大行政成本进行以林地承包到户为主的林改，未必能够达到“保护生态环境、增加农民收入”的林改目标。因为林地承包到户的目标就像当年的土地承包一样，注重农民对林木的所有权和林地的使用权与自由经营权，其目的在于提高林木和林地的经济效益，增加农民收入。而生态保护是一种公益事业，需要依靠人们的公共意识和公益精神去完成，需要通过宣传教育等方式，增强农民保护生态环境的意识，激发农民保护生态环境的热情，提高农民保护生态环境的能力。当保护生态环境和增加农民收入之间发生冲突时，理所当然是从大局出发，保护生态环境。从山西省自然条件和气候条件来看，目前以林地承包到户为主的林改方式，对于多数农村集体林地来说，不仅难以增加农民收入，还会给生态保护带来困难。所以，山西省的林改应该区分公益林（生态林）和商品林（经济林），适宜林地承包的可能只是能够增加农民收入的经济林或商品林，而不是农民难以获得当前利益的生态林或公益林。

根据中发［2008］10号文件《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称“国家林改意见”），按照国家公益林和商品林的分类，立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木属商品林，生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木属公益林。目前，全国共有集体林业用地25.48亿亩，其中山西省有集体林业用地8 000多万亩，只占全国集体林业用地的3%，而且，南方集体林业多是经济价值高的经济林，还有优越的发展林下经济的条件，而山西省绝大多数集体林业都属于公益林，且发展林下经济非常困难。所以，适合于南方的集体林地分山到户或承包到户的林改办法，并不一定会适合资源型地区，还可能给资源型地区生态安全带来威胁。弄清这个问题，资源型地区林改就可以节省大量的行政成本，加快林改进程，提高林改效益。

2资源型地区应注重植树造林

山西的自然条件和气候条件导致农民缺乏植树造林的积极性，出现这种现象的原因主要在于以下三个方面：

一是山西十年九旱的自然条件，使得树木成活率很低，造林非常困难，需要较高的植树技术和护林技术，植树造林的成本很高，需要国家集中财力进行，依靠农民一家一户的分散力量难以完成；二是山西干旱的气候使得树木生长更为困难，在个别利于树木生长的地方，需要十几年可以成才，许多山区树木难以生长，且大多只能种植耐旱且生长周期长的松树，需要几十年甚至六七十年才能成才；三是山西的自然条件和气候条件，不利于树木的成活和生长，更不用说发展林下经济。从目前来看，山西适合发展林下经济的林地并不是很多。

鉴于以上三方面的情况，山西由于立地条件差、植树造林非常困难，即使农民通过林改获得了林木所有权和林地使用权，也没有自主经营林木和林地的条件和动力，农民不可能把时间和金钱投资到林地和林木的经营中，这是山西和南方林改的又一个区别。南方的自然条件和气候条件特别适宜树木的生长和林下经济的发展，可以形成林业产业链，所以，林地是南方农民重要的生产资料，在增加农民收入、发展农村经济中与耕地发挥着同等重要甚至更为重要的作用。而山西则完全不同，山西是煤炭资源大省，煤矿企业及其相关产业是解决山西经济问题的支柱产业，而林业不仅不能作为农民的生产资料，而且是保持生态平衡必须支付的成本。所以，山西林改需要解决的是如何花钱造林的问题，而不是分林致富的问题。

2009年7月22日，山西林业厅厅长耿怀英在全省生态庄园经济左权现场会上讲到，目前，山西全省还有3 000多万亩荒山没有绿化，许多地方由于缺乏森林庇护，河流干枯、水土流失、风沙危害、生态多样性锐减，生态环境问题较为突出。山西作为矿产资源型省份，必须通过植树造林实现生态平衡，而山西的自然条件和气候条件却不适宜植树造林，这就要求政府下大力气，集中财力，加大财政投资，激发农民植树造林的积极性，并通过科学力量和技术突破，改变山西生态现状。目前全国树立的绿化典型右玉县在这方面积累了丰富的经验，右玉县位于晋西北的风沙地带，土地严重沙化，生态环境极为恶劣，建国60多年来，右玉历届党委政府始终坚持植树造林的规划，带领全县人民克服重重困难，依靠党员干部的无私奉献精神和带头作用，形成全民植树造林的巨大合力，硬是把不毛沙地变成了绿色海洋。

对于3 000多万亩荒山的绿化任务，我们还可以采取政府和企业拿钱、农民植树造林的模式，以最快的速度高质量地完成。首先，采取多种渠道筹集植树造林基金，比如煤矿企业及相关企业按照开采量或生产量缴纳一定比例的资金，再从中央—省—市—县四级森林生态补偿效益基金中拿出一部分资金，也可以鼓励人们进行植树造林的公益捐款等。其次，根据各村荒山面积的多少配置植树造林资金，由村民委员会面向社会公开招标，以林木成活率为主要招标条件，同等条件下优先本集体经济组织的成员，植树造林人员由承包人自行招募。通过这种模式，不仅可以在山西形成多支专业化植树造林队伍，还可以通过植树造林解决农村剩余劳动力就业、增加农民收入等问题。第三，对于一些适合林业产业化的宜林荒山，可以借鉴山西左权县的经验，采取市场化融资办法，通过公开招标、拍卖或协商等方式，建立荒山造林绿化新机制，发展生态庄园经济，这样既可以增加贫困山区农民的经济收入，也可以加快绿化荒山的步伐。第四，我们还可以采取鼓励农民树葬的措施和鲜花祭奠故人的文明行为植树造林。

3资源型地区应注重护林防火

针对山西生态环境的需求和植树造林栽种难、成活难和生长难的特点，林业发展是事关山西生存环境和决定山西人民命运的大事要事，决定了护林防火在山西林改中的重要地位。病虫害、冻害、风灾、火灾、放牧、偷砍滥伐等都会造成林木被毁，尤其是火灾，每一场火灾都是对山西生态环境的致命打击，而且山西干旱的气候条件导致森林火灾很容易发生，每年有秋、冬、春三个季节容易引发火灾，护林防火工作任务十分繁重。所以，对于山西林业来说，护林防火必须要有专业化的队伍和严密的机制来保障，分山到户可能给山西护林防火埋下诸多隐患。

首先，森林管护工作是一项高要求的工作，要求森林管护人既要有丰富的森林管护知识和经验，也要有充沛的精力和充足的时间，还要有保护国家森林安全和生态安全的高度责任感。从目前来看，森林管护工作依靠农民自觉难以达到，依靠国家监管成本太高，因此给护林工作造成很多困难。以禁止放牧和乱砍滥伐为例，农户在自家林地放牧损害的是生态林，毁坏的是公共生态资源，这家的羊啃了邻居的林木，造成的是影响社会和谐的邻里纠纷；乱砍滥伐就更难阻止。改革开放初期的分山到户就曾经出现过严重的乱砍滥伐现象，导致山林资源遭受巨大损失。为了保护生态环境，中央叫停了“分山到户”政策的执行，一些地方把分下去的山林重新收归集体所有。山西的生态林负担不起这种代价，因为林木一朝被砍，需要一代人的巨大努力才能弥补。

其次，山西山区的农民多以外出打工为主要的经济收入来源，有的农忙季节回乡务农，农闲季节外出打工，有的常年在外打工，留下老、弱、病、残在乡务农。林地承包到户后，农民虽然能够取得林木的所有权和林地的使用权，但难以通过林木和林地的经营获取经济收入。所以，他们必然会扔下林木和林地外出打工，并由此造成林木和林地“有主无人管”的现象。农业生产是季节性的，而护林防火的工作是经常性的，一时的麻痹大意会造成难以弥补的巨大损失。所以，林地和林木承包到户对护林防火风险太大。

第三，国家林改意见第八条规定，林地的承包期为70年，承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。这种承包方式造成结果是：①大量通过考大学、参军入伍等途径生活在城市的人在农村拥有林地和林木；②大量去世的人或离婚离村的人拥有林地和林木而分林后出生的人和嫁进村的媳妇没有林地和林木；③嫁出村的农村妇女远离自己的林地和林木。这些状况的存在必然造成林地和林木分配的不公正，尤其是当国家征收集体林地时，拥有林地和林木的人会得到林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木补偿等费用和社会保障费用，而不拥有林地和林木的农民却什么都得不到，这必然导致严重的社会不公和社会矛盾。更为重要的是这种承包造成的林木管护主体的缺位和混乱，为森林火灾埋下隐患。

第四，国家林改意见第十二条规定，经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户，未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。对于山西来说，首先，公益林承包到户后，只是明确了农户拥有一片山林和林地，但这片林地和林木不仅不能给自己带来急需的近期利益，而且未来利益也难以预测，所以，他们没有动力也没有精力去管护，如此，在森林生态效益补偿落实到户后必然会挪作他用，进而出现“有人领钱无人护林”的现象。其次，对于未承包到户，要确定管护主体，明确管护责任，还要把森林生态效益补偿落实到本集体经济组织的农户，这必然造成承担重大管护责任的主体因失去管护资金而无能为力。这种把森林生态效益补偿款分散到户的做法，不仅不利于山西公益林管护，而且会给护林防火工作造成很大困难。

除此之外，还有公益林的出租、转让、抵押贷款等办法都可能造成森林管护失去主体，为护林防火埋下隐患。实际上，长期以来，山西省一直高度重视植树造林和护林防火工作，在公益林管护方面已经形成了一整套成功的管护办法，积累了丰富的管护经验，以山西省煤炭资源大县沁源县为例：建立了县—乡—村三级护林防火机制，每一级都有训练有素的专业化护林防火队伍，煤矿企业内部也建立护林防火机制，成立护林防火队伍，并以培训加军训的方式，对全体职工进行护林防火的教育和训练。该县每年举办万人护林防火红袖章活动，动员全县人民加入到护林防火的队伍中。目前，山西花费巨大财力、物力和人力进行的以分山到户为主的林改，在一定程度上打乱了原有的护林防火机制，加大了护林防火的难度和成本。

4应处理好林改与农民意愿的关系

农村集体林业用地所有权属农村集体，由本集体经济组织的成员共同拥有。所以，农村集体林业用地要不要分、如何分等问题，应有集体经济组织成员通过村民会议或村民代表会议的方式共同决定。在这种情况下，如何引导农民正确表达自己的林改意见，如何处理好林改与农民意愿的关系，是山西林改能否成功的关键。

首先，山西林改应该尊重农民要不要造林护林的意愿，而不是农民要不要分山分林的意愿。如前所述，山西农村集体林业大多是生态林或公益林，主要强调林权主体的造林任务和护林责任，所以，我们在调查农民愿意时，应该首先给农民讲清楚分山到户或承包到户后，农民必须承担的造林任务和护林责任，再问农民是否愿意分山或承包。如果农民明白了自己得到山林后必须承担的责任，就必然不会赞成分山到户或承包到户的林改措施。因为山西多数公益林需要几十年的生长期，到下一代人才能获利，农民忙于赚钱谋生，没有精力也没有能力为了下一代人的获利去完成植树造林和护林防火的任务。也有人说，国家给承包户森林生态效益补偿，农户拿了这些钱，就等于国家花钱雇佣农民管护森林。这也不现实，就按每亩10元的森林生态效益补偿（一般达不到）来说，即使每个农户分200亩（一般农户达不到）林木，一年才2 000元。在实际调查中，农民之所以愿意分山到户或承包到户，是因为调查只强调农民要不要林地和林木的意愿，而不强调农户的造林任务和管护责任，不用花钱白给的东西，农民当然愿意要。另外，也有些农民愿意分山到户或承包到户，是希望得到森林生态效益补偿，并以此缓解家庭经济困难。

其次，山西集体林业多是担负保护生态环境平衡功能的公益林，再加上立地条件差经济效益不高，不太适合以明晰产权的方式实现保护生态环境、增加农民收入的林改目标。按照规范的制度经济学理论，明晰产权可以增加投入。但这并不意味着只要产权明晰，投入就一定会增加，产权主体是否会增加投入，主要取决于经营之后的产出是否会增加。目前，按照晋发［2008］24号文件《中共山西省委、山西省人民政府关于开展集体林权制度改革的意见》，山西进行的林改就是明晰集体林业用地的产权，要求在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权和林木所有权，通过家庭承包的方式落实到本集体经济组织的农户，林地承包期为70年，并规定“三定”期间划定的自留山，实行“增人不增林、减人不少地”政策，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。目的在于增加林地使用的稳定性，以增加农户对林地和林木的投入和保护。但由于山西特殊的自然条件和气候条件，经营林地和林木很少获利，所以，农民即使取得了林地自主经营权和林木所有权，也不会增加对林地和林木的投资和保护，当然最终也不会增加林地和林木的产出。而且，对于农民个体来说，在使用林地和林木的时候会优先考虑自身的利益需求，而把保护生态环境放在次要地位。

第三，山西林业事关国家的森林安全和山西的生态安全，是决定山西人民命运最基本的生存条件，再加上山西栽树难、成活难、成材难、管护难等特点，要求山西林改工作的一切出发点，必须以是否有利于植树造林和护林防火为标准，而不能以农民意愿为标准。山西作为中国第一煤炭大省，国家在开采煤矿资源的同时，有责任通过植树造林保持生态平衡，确保生态安全。而山西农民尤其是山区农民因煤炭资源的开采，耕地下陷、房屋震裂、地下水断流，失去了基本的生产生活条件，多数依靠外出打工为生，没有时间和精力完成植树造林和护林防火的任务，也担负不起森林管护的重大责任。在这种情况下，简单地根据农民要不要分的意愿，就把集体林地和林木分到农户，这种做法对维护生态安全风险太大。从这一点来看，政府和农民对林改利益关注是不一致的，政府应该关注森林安全和生态安全，在林改中要考虑的是农民管不管林的问题，而不是农民要不要林的问题；而农民关注的是自身利益，是自己要不要林的问题，而不是管不管林的问题。

基于以上分析，我们可以得出如下结论：一是山西农村集体林业大多数是保持生态平衡的公益林，生态效益高而经济效益低，是国家应该为山西人民尤其是山区农民提供的公共福利。所以，山西林改应关注林业的生态效应，而不是经济收益，不能以增加农民收入为目的把林地和林木承包到户；二是山西的自然条件和气候条件导致植树造林和护林防火任务艰巨，农户担负不起植树造林和护林防火的重大责任，分山到户或承包到户的林改方式不仅不能增加农民收入，还会在一定程度上加大森林管护的难度，给森林火灾埋下隐患；三是山西长期对护林防火高度重视，已经形成了一套行之有效的护林防火机制和森林管护制度，分山到户或承包到户的林改对以往的护林防火机制和制度形成威胁，致使花费巨大行政成本而进行的林改难以实现保护生态环境、增加农民收入的预期目的；四是山西林改对于拥有集体林权的广大农民来说，不是要不要林而是管不管林的问题，在现有的条件下，如果政府要按照农民意愿分山到户或承包到户，首先必须确保农民有能力承担植树造林和护林防火的重大责任。

集体林权改革作为一项重大的公共政策，要承载“林业发展、林区和谐、生态良好、资源增长”的多项任务，是一个多属性目标的政策领域［5］。而在资源型地区，因其脆弱的生态环境，需要重视其生态效益的优先性，从而最终确保其林改的经济效益、社会效益和生态效益的平衡统一。

（编辑：徐天祥）

参考文献（References）

［1］温家宝.高度重视林业的改革和发展［J］.求是,2009，(16)：3-4.［Wen Jiabao. Attaches Great Importance to the Reform and Development of Forestry［J］.Qiushi，2009，(16)：3-4.］

［2］贺东航.我国集体林权制度改革后的农村基层治理机制研究［J］.当代世界与社会主义，2010,(3)：120-125.［He Donghang. the Research on the Rural Grassroots Governance Mechanism after Chinas Collective Forest Right System Reform［J］.The Contemporary World and Socialist, 2010,(3):120-125.］

［3］蔡晶晶.社会—生态系统视野下的集体林权制度改革：一个新的政策框架［J］.学术月刊，2011，(12)：79-86.［Cai Jingjing. Under the Vision of Socialecological System of Collective Forest Right Reform: A New Policy Framework［J］.Academic Monthly,2011,(12):79-86.］

［4］何得桂.集体林权改革的影响界定：陕省84个村样本［J］.改革，2012，(6)：12-18.［He Degui. Definition of Reform of Collective Forest Right: Shanxi Province, 84 Village Sample［J］.Reform,2012,(6):12-18.］

［5］贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验［J］.中国社会科学，2011，(5)：61-79.［He Donghang，Kong Fanbin. Chinese Experience in Public Policy Implementation［J］.Social Sciences in China, 2011,(5):61-79.］

The Problems should be Paid Attention to in the Reform of

Collective Forest Rights from Resourcebased Regions

LI LihongDONG Jiangai

(School of Political Science and Public Administration, Shanxi University, Taiyuan Shanxi 030006, China)

AbstractThe reform of collective forest rights is another significant reform which follows the footsteps of the household land reform and familybased contracted responsibility system. It is crucial to figure out how to make measures suitable to local conditions and innovate train of thought. The policies of the national forest reform and researches in academic circles are mostly based on the situation in South areas and pays little attention to the North areas, especially to the resourcebased regions. The unique ideas in the reform are required by the vulnerability of the ecological environment in resourcebased regions. Based on regional features of the fieldwork in Shanxi, the paper reveals that we cant blindly copy the method of ‘ensure the property to the household from the South areas in the reform of collective forest rights under the background that the ecological environment in Shanxi Province has been severely damaged due to coal mining. The officials from resourcebased regions should take full account of local natural environment and human ecology, give priority of ecological effects of forest and ensure the balance of effects of the forest rights reform on economic, social and environment benefits. Whats more, they should try the best to lay an ecological foundation for the construction of beautiful China by stimulating the farmers enthusiasm and motivation for forest planting and improving the farmers responsibility and ability for forest protection and fire prevention based on full opinion polls and full respect for the reasonable will of peasants.

Key wordsthe reform of collective forest rights; resourcebased regions; ecological effect