安徽灵璧：有序推进建档立卡

郭亮

灵璧县地处安徽省东北部，国土面积2054平方公里，辖6乡13镇1个省级经济开发区309个行政村（社区），总人口125万，其中农业人口110万人。2013年贫困人口有123320人，贫困发生率11.18%。

灵璧县有着良好的建档立卡工作基础。2013年，灵璧在一个月的时间内发动各级扶贫干部和乡镇村调查人员以及微机操作人员350人（其中系统微机操作人员、技术指导人员 45人），对全县19个乡镇和1个省级经济开发区309个行政村（社区）39154户143791人贫困人口进行建档立卡，实现户有卡、村有册、乡镇和县有电子档案，并组织人力对当年受扶持贫困人口项目、资金来源、受扶持年份等信息进行如实补录和完善，在全省扶贫系统单项工作考核中位居前列。灵璧县2012年度扶贫工作绩效考核获得100万元的奖励表彰，这和贫困人口建档立卡和受扶持情况信息录入上报任务完成较好有很大的关系。

基础虽好，但原有的建档立卡工作已经不能适应新形势下的扶贫开发工作。灵璧县扶贫办经过细致调研后认为，灵璧县以往的贫困人口建档立卡工作主要存在扶贫对象底数不清、致贫原因不明、导致指向不准、瞄准偏向、针对性不强等老大难问题。

已有的建档立卡不足以真实反映全县的贫困实际。灵璧县是农业大县、全国粮食生产大县、平原县、革命老区县和国家级贫困县，自然条件、资源各地不一，贫困地理分布广泛，已建档立卡的贫困户和贫困人口尽管在全省20个国家级贫困县中不是很靠前，但实际贫困情况不容乐观，12.79%贫困发生率没有真实反映出实际贫困状况。目前，全省20个国家级贫困县贫困发生率17.9%，灵璧县低于全省国家级贫困县平均贫困发生率5个多百分点。多种因素造成一些赤贫人口、贫困人口没有建档立卡，有些不应建档立卡的“上错花轿嫁对郎”。

全县贫困面广、线长，分布区域广泛。在建档立卡的3.92万户14.38万人贫困人口中，71个贫困村中有些贫困程度不如非贫困村严重，全县70%以上贫困人口分布在238个非贫困村。

贫困程度深，脱贫难度大。在全县14.38 万贫困人口中，赤贫人口多达 4万人，各种原因致贫、返贫现象依然存在。贫困农牧民脱贫成本增加，工作难度大。

贫困识别难，瞄准更难。由于全国尚未建立统一贫困人口识别程序和标准，人为因素造成一些应当建档立卡的贫困人口没有建档立卡，一些不应该建档立卡的非贫困人口因村组干部优亲厚友“被贫困”统计进来，一定程度上影响公平正义，也使得贫困人口建档立卡工作缺失公信力。

自今年国务院扶贫办在全国部署开展建档立卡工作以来，灵璧县清醒地认识到贫困人口（村）建档立卡工作，是农村扶贫开发政策与农村最低生活保障制度有效衔接工作的补充和延伸，是新时期实施“单位包村、干部包户”精准扶贫工作的基础和前提，也是提高扶贫资金使用效益，实现扶贫成效最大化的导向性工作。

按照安徽省扶贫办下达灵璧的计划，全县需建档立卡的贫困人口为9.5万人，贫困村72个，工作任务繁重。自4月份以来，灵璧县严格按照《安徽省扶贫开发建档立卡工作实施方案》，认真准备、精心组织、规范流程、严格要求，贫困人口、贫困村建档立卡工作有力、有序、有效推进，取得阶段性成果。

方案：细致化

2014年5月4日，灵璧县扶贫开发领导小组办公室向各乡镇人民政府、县经济开发区管委会、县直有关单位印发《灵璧县扶贫开发建档立卡工作实施方案》，要求在今年8月15日以前，全面完成灵璧县扶贫开发建档立卡工作。

《方案》明确建档立卡对象包括贫困户、贫困村。通过建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，开展考核问效，实施动态管理，在全县6乡13镇1个经济开发区建立贫困户、贫困村电子信息档案，并向贫困户发放《扶贫手册》。以此为基础，构建全县扶贫信息网络系统，为精准扶贫工作奠定基础。

根据《方案》，灵璧县将按照9.5万人的建档总规模，在该县2013年调查统计贫困人口数据的基础上，综合考虑各类因素，在2014年5月4日前将贫困人口规模分解到乡镇（开发区）。各乡镇（开发区）按照县分解到乡镇（开发区）的建档规模，在5月10日前，在现有贫困户建档立卡的基础上将贫困人口规模分解到各行政村（居、社区）。

在县扶贫开发领导小组和乡镇人民政府的组织下，各行政村按照分解到村的贫困人口建档规模，在2013年贫困人口调查统计的基础上，依据农户申请情况，召开村民代表大会进行民主评议，形成初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡镇人民政府审核。

乡镇人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定全乡镇贫困户名单，并在5月25日前在各行政村进行第二次公示，经公示无异议后，各乡镇（开发区）报县扶贫办复审，复审结束后在各行政村公告。

贫困户名单确定后，村委会、驻村工作队和帮扶责任人针对建档立卡工作统筹安排有关帮扶资源，按照“统一识别、突出重点、先难后易”的原则，研究提出对贫困户结对帮扶方案，明确结对帮扶关系、帮扶责任人和帮扶措施。

识别：多层次

5月5日，灵璧县副县长吴晓辉在全县扶贫开发建档立卡工作培训班上深入分析了灵璧建档立卡工作的现状：“长期以来，扶贫开发存在的贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题还没有完全解决。虽然多年来，我们也为建立精准扶贫机制作出了很多努力，但是取得的效果并不十分理想。目前，全国有8249万农村贫困人口，这个数字是国家统计局根据全国74000户住户调查得出的一个抽样调查数据测算出来的，我省2013年底484万贫困人口也是国家测算后反馈给省里的。省分解下达我县的建档立卡贫困人口规模是9.5万人，建档立卡贫困村规模是72个行政村。这个数据对于我们研究、掌握贫困人口的规模、分析判断贫困的发展趋势来说，是比较科学的，而且也是比较准确的。但是，在具体工作中还存在‘谁是贫困人口、‘致贫原因何在、‘如何针对这些致贫原因进行帮扶、‘帮扶的效果又如何的问题，离群众的要求还有一定差距，还存在‘漫灌现象，与基层实际还有脱节的地方。”

为了补足短板，安徽省建档立卡培训会议后，灵璧县立即行动，快速反应，在县贫困监测办公室2013年贫困监测数据基础上，及时将9.5万贫困人口和72个贫困村分解到乡镇（开发区），全县6乡13镇1个经济开发区309个行政村（社区）同时进行贫困识别。在建档立卡上，实现整户识别，严禁拆户、分户和空挂户，杜绝平均分配。在规范流程上，严格按照贫困户和贫困村的识别工作流程进行，贫困户识别要做到“两公示一公告”，贫困村识别要做到“一公示一公告”，要有相关记录和档案资料，全程公开，接受监督，严禁优亲厚友，严禁提供虚假信息，确保结果公正。通过建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，开展考核问效，实施动态管理。在后续帮扶方面，实现贫困户和贫困村全覆盖。

此外，灵璧还借助此次建档立卡工作的开展建立健全扶贫对象进退机制。对因病因灾等返贫的农村居民及时认定为扶贫对象。对识别出来的有劳动能力的扶贫对象，及时纳入帮扶范围，落实帮扶责任人并按规定享受扶贫政策；属于民政救济范围的，及时给予救助。对脱贫的扶贫对象，取消扶贫政策待遇。

灵璧将宣传好建档立卡工作的重要意义作为工作开展的突破点，精心策划，精心组织。一是将国家和省里建档立卡工作的相关政策规定、县里的《实施方案》、时间要求印发到村（社区），村（社区）宣传到户。二是利用灵璧一报（《灵璧报》）两台（广播电台、电视台）将建档立卡目的意义、政策规定、具体操作程序和评选条件等内容，进行专栏、专题宣传，刊登建档立卡工作具体实施方法步骤、组织政策规定解答。三是利用村村通资源，通过各村的“大喇叭”，每天不定时地对建档立卡工作事宜进行宣讲。四是在各乡镇（开发区）、村主要交通要道或醒目位置悬挂建档立卡工作相关标语进行宣传，乡镇（开发区）利用赶集时机、村利用政务公开栏进行政策宣传。同时，各村（社区）采取召开村民小组会形式逐自然村庄（村民小组）进行发动，实现建档立卡工作的政策规定、工作要求宣传到位，做到家喻户晓、人人皆知，确保公平公正公开。

在贫困人口识别和贫困村选定时，全县共发动乡镇（开发区）扶贫干部近50人，村级扶贫调查员630人，克服午收（麦收，编者注）生产任务紧急、劳动负荷沉重的困难，深入千家万户，利用早晚时间，仅20天时间，全面完成9.5万贫困人口和72个贫困村初选、公示公告、乡镇（开发区）审核工作。

在此期间，灵璧县还将贫困村识别规模逐级分解到乡镇。按照贫困村识别标准，符合条件的行政村采取“村委会自愿申请、乡镇人民政府审核、县扶贫开发领导小组审定”的流程进行。

乡镇人民政府（开发区管委会）向各村宣传贫困村申请条件和工作流程。各村在广泛征求群众意见和村级组织充分讨论基础上，自愿提出申请，报乡镇人民政府（开发区管委会）审核，形成贫困村初选名单。

乡镇人民政府（开发区管委会）对贫困村初选名单进行公示，经公示无异议后报县扶贫办，经县扶贫开发领导小组审定后进行公告。之后，选定的72个贫困村由省、市直定点帮扶单位和县直单位以及乡镇的单位及企业结对帮扶；非贫困村由县政府统筹安排帮扶单位，落实结对帮扶措施。

帮扶：全覆盖

建档立卡工作中，贫困村和贫困户的建档立卡只是一个开始，对村和户制定有针对性的帮扶方案并落到实处才是最实际的。

为此，安徽省直、市直和县直机关、企事业单位将分期分批向全县贫困村派驻工作队和帮扶干部，实行定点定人定时定责帮扶，做到不稳定脱贫，队伍不能撤。各级驻村工作队和驻村干部主要帮助和配合帮扶村开展贫困人口识别，做好贫困人口登记造册、建档立卡和动态管理等工作，帮助帮扶村制定科学的规划，协助基层党组织贯彻落实党和政府各项强农惠农富农政策，按照“扶贫到户”和“一村一策、一户一法”的要求，帮助帮扶村和贫困户协调并落实帮扶措施，帮助他们发展生产、提高素质，在规定时限内脱贫致富。

按照《灵璧县扶贫开发建档立卡工作实施方案》，72个贫困村由省、市直定点帮扶单位和县直单位以及企业结对帮扶；非贫困村由县政府统筹安排帮扶单位，重点以乡镇直单位帮扶为主，落实结对帮扶措施。目前，灵璧已经实现行政村“单位包村”全覆盖，现有中直和省市直定点帮扶单位23家，其中中直单位1家（合肥工业大学），安徽省直帮扶单位8家（牵头单位为省委宣传部，参与帮扶单位为省外办、华东地质冶金勘查局、安徽中烟工业公司、大地产险安徽分公司、安徽中医学院、省邮政公司、安徽国元集团公司）。