“民参军”到了关键节点

齐岳峰

随着中国军队现代化进程的空前加速，解放军后勤及武器装备研发、生产、供应、维修等，已被认为是未来几年中国经济的一个重要增长点。

2014年7月底国防大学公布的《中国军民融合发展报告》中说，目前中国的军民融合度在30%上下。

该报告主要撰写者之一、国防大学国防经济研究中心研究员姜鲁鸣告诉《瞭望东方周刊》，目前正“处在由初步融合开始向深度融合推进的阶段”。

他告诉本刊记者，中共十八届三中全会第一次在公报中明确、系统、全面地阐述了军民融合问题并部署军民融合改革工作。

“鼓励和支持民口企业参加国防建设尤其是军工建设，是推动军民融合发展的重要内容。近年来，‘民参军尽管进展不小，但仍存在一些亟待解决的突出问题。”作为军队战略规划咨询委员会委员、全军军事经济研究中心副总干事，长期专注研究军队装备与军事经济的姜鲁鸣对当下中国军民融合的相关态势，颇为感慨。

姜鲁鸣认为，“民参军”是一个战略问题。否则，就是用以军工企业、国有企业为支撑的国防工业，去应对其他国家以全部经济实力为基础的国防工业。

民口生产亚丁湾护航快艇

《瞭望东方周刊》：向民用企业开放军队订单，最早自上世纪80年代就开始实践，目前总体情况如何？

姜鲁鸣：首先，我国“民参军”领域已初步形成了涵盖顶层法规、实施办法以及承制目录“三位一体”的制度框架，为鼓励、支持和引导民口企业参与国防建设提供了政策法规依据。

这表现在三个方面：有顶层法规提供遵循，实施办法明确细则，承制目录遴选企业。

近年来，在《陆军及通用装备型号研制竞争择优实施办法》等一系列政策措施鼓励下，参与陆军部队武器装备建设的民口企业数量连年攀升，范围也逐渐延伸。在各项政策措施的强力助推下，通过引入优势民口企业和资源破解制约战斗力生成模式转变的瓶颈，已经成为海军各部队的自觉行动。

亚丁湾护航行动中，由民口造船厂生产的高速巡逻艇在巡逻警戒、人员换乘和应对多批次可疑目标时，表现出优异的战技性能。

空军油料系统积极探索“民参军”武器装备保障的路子，积极从国家经济、科技和社会发展中引入优势民口企业和资源服务于国防建设，开辟了武器装备保障能力生成的新途径。

青海玉树地震发生后，空军军需物资油料部与民航部门迅速启动互供联保机制，使玉树周围的数个军民机场同频联动。在20多天的奋战中，民航机场共保障空军飞机142架次，加注油料2109吨，为圆满完成抗震救灾空运任务提供了有力支撑。

截至2013年5月，全国已有500余家民口企业获得武器装备科研生产“准生证”，1000余项民用技术应用于装备研发。近年来用于玉树抗震救灾、广州亚运安保等任务的多种型号非战装备，完全凭借民口企业的技术优势完成研制定型并交付使用，不仅节省了50%的采购经费，而且满足了部队遂行多样化军事任务的迫切需求。

从资本角度来看，早在上世纪90年代，我国就在航空、电子等军民两用领域开展了通过资产证券方式引入民间投资的尝试。国务院2010年5月颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中，专门列出“鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域”的条款。2012年7月，国防科工局和总装备部联合颁布了《鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》，对鼓励民间投资参与国防科技工业建设的相关细则进一步作出明确规定。通过不断发展，截至2013年底，11大军工集团已有70多家公司实现了A股上市。

壁垒依旧存在

《瞭望东方周刊》：十八届三中全会作出了进一步健全和完善相关体制机制，推进军品科研生产和维修“民参军”的战略部署。与上述要求和任务相对照，当前影响和制约“民参军”的深层次问题是什么？

姜鲁鸣：“民参军”这一块和轰轰烈烈的军转民相比显得冷清，进展不大，喊得多做得少，声势大效果小。

这里面有思想观念的问题。我们对民营企业有一种不放心的感觉，总觉得它今天存在，明天还能存在吗？它现在这么好，未来能这么好吗？认识上的偏见已经根深蒂固地影响我们。

当然民营企业从一般生产周期来看，不像那些航母型企业存活周期长，但是中小企业加入国防工业建设是世界通例。美国那些中小企业，他们的市场周期也都很短，但是人家为什么能通过一套机制来解决这个问题呢？

国家工商总局发布的数据显示，截至2013年底，全国各类企业总数为1527.84万户。其中，大部分是民营企业，这些企业里面蕴含巨大能量。一批企业的技术水平、产业规模，已经不输于传统的军工集团，在这种情况下，如果把他们依然阻挡在外，意味着什么？

那意味着资产落后，意味着如果发生战争，还不得不以一部分国家实力支撑的国防工业，来抗衡人家以整个国家实力为支撑的国防工业。所以“民参军”是一个国家战略问题。

目前，首先是“民参军”顶层体制机制有待完善。

尽管各项涉及“民参军”领域的法律法规细则，为鼓励、支持和引导民口企业参与国防建设，为“民参军”活动的科学化、规范化管理提供了有力保障。然而在具体落实过程中，受长期以来形成的“条块分割、分灶吃饭”思维定势影响，有的部门和地区往往通过各种非正式制度安排来推进“民参军”，目前尚缺乏从国家层面的统一规划、管理和促进，以及确保军品市场竞争公正有序开展的顶层体制机制。

其次，阻碍优进劣退的各种壁垒依旧存在。

当前，民口企业和资源进入国防科技工业领域的审批项目仍然过多，审批程序仍然过繁，审批周期仍然过长，有关武器装备科研生产的各种信息传递不透明、公开不及时，阻碍民口企业和资源进入国防科技工业领域的“玻璃门”、“弹簧门”现象仍然十分严重。

同时，受历史和现实形成的诸多因素影响，不管是进入壁垒还是退出壁垒，都会极大地迟滞民口企业和资源进入国防科技工业领域的进程，进而对“民参军”深度发展产生消极影响。endprint

再次，“民参军”相关配套政策尚不健全。

从总体上看，当前在鼓励、支持和引导民口企业参与国防建设方面，存在着较为突出的“重使用、轻培育”现象。

在“民参军”过程中，往往是在国防和军队建设领域有了迫切需求之后，才会临时想到寻找具备资质的民口企业，对“民参军”主体培育工作重视不够。而作为“民参军”主体直接竞争对手的军工企业，在优惠政策、订货渠道等方面享受着大量资源，还占据着国防科技工业领域的“先发优势”，使民口企业处于相对劣势。

同时，信息化条件下的国防科技项目具有高技术、高投入、高风险的特点，“参军”民口企业随时面临着因竞争失败而退出“民参军”领域的风险，给“参军”民口企业造成了相当的压力。当前破解这些矛盾的配套政策措施仍不够完善。

从以上现实来看，“民参军”范围仍有待拓展。

当前“民参军”主要集中于国防科技工业的科研生产领域，还不能很好地适应我国安全和发展的战略需要。近年来，在海洋开发等新兴领域出现了“民参军”的趋势，为推进军民融合深度发展提供了新的驱动引擎，但体制机制设计相对滞后，尤其缺乏合理引导、监管和规范的制度和政策。

利益是一切问题的根源

《瞭望东方周刊》：该如何破解上述难题？

姜鲁鸣：首先需要构建从国家层面推动“民参军”深度发展的体制机制。鼓励优势民口企业参与国防建设，要建立和完善超越部门地区利益的“民参军”统一领导机制。

在对各地区和部门民口资源的类别、数量、规模、布局等信息进行详细调查摸底的基础上，从国家安全和发展的整体战略利益出发，打破地方保护主义和部门保护主义的藩篱，建立起对各种“民参军”资源进行统一规划和管理的长效机制。

要建立和完善促进“民参军”深度发展的军地协调、需求对接机制。以国防和军队现代化建设的迫切需求为牵引，以各种民口产品和技术的现实和潜在供给为依据，构建横跨军地两大系统的统筹协调机制，定期围绕“民参军”领域需要解决的迫切问题进行联合办公，及时研究解决供求双方在“民参军”过程中遇到的各种实际问题。及时面向军地双方公布各种“民参军”领域供求信息，确保市场在“民参军”资源配置中起决定性作用，努力促进需求和供给实现有效对接。

其次，要打破阻碍民口企业参与国防建设的准入退出壁垒。

鼓励优势民口企业参与国防建设，必须以十八届三中全会提出的“清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”基本要求为依据，着力打破阻碍“民参军”的各种障碍。当前尤其要下大力打破国防科技工业领域的准入和退出“两个壁垒”。

体制机制的背后，当然是利益的问题，利益是一切问题的根源。民企空有“参军”的热情，但得不到有效信息。

要打破不合理的阻碍民口企业参与武器装备科研生产维修活动的准入壁垒，着力在基础资源共享、保密资格认证、军用技术标准、优惠政策补贴、税收直接减免等方面下功夫，简化“民参军”审批项目，优化审批程序，及时向“参军”民口企业公布相关信息，真正使“民参军”企业享受与在位军工企业相同的政治和经济待遇，进一步降低直至消除民口企业进入武器装备科研生产维修领域的各种不合理障碍。

打破不合理的武器装备科研生产维修退出壁垒。在减少“能者上”阻力的同时，还要下大力解决“无能者下”的问题，打破固化在位军工企业特殊身份的退出壁垒。应采取有效措施，逐步斩断各种不合理的既得利益链条，还原在位军工企业作为社会主义市场经济主体应该具有的本来面目。

当然，对新兴的“民参军”领域，还要科学评估、谨慎拓展、集中监管。

如何监管？要科学评估新兴的“民参军”领域，科学评估与国家核心安全利益的关联程度，切实将不涉及国家核心安全利益的新兴“民参军”领域列入备选目录。

要谨慎拓展新兴的“民参军”领域。以备选目录为依据，通过小范围试运行，初步确定拟推广的新兴“民参军”领域目录，在国家相关部门的统一部署和规划下，由点到面逐步加以推广实施。

要集中监管新兴“民参军”领域。确保其行为效果与国家安全和发展利益相一致。尤其要加强对新兴领域“参军”民口企业和资源相关背景和资质的审核，防止因把关不严而对国防和军队现代化建设造成不利影响。endprint