中国粮食安全挑战与出路

张凤

摘要：随着全球化趋势的日益加深，各国之间的经济依存度不断提升，冲击国家经济安全的各种不确定因素也日益增多。粮食安全是国家经济安全的重要基础，同样面临着诸多不确定性因素的挑战。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。全面建设小康社会面临的最大难题就是“三农”问题。粮食问题与“三农”问题紧密联系在一起。随着形势的不断变化，影响当代中国粮食安全的新情况和新问题也日益显现，粮食安全问题引起了社会的广泛关注。本文通过对中国粮食安全的现状分析研究，针对当代中国存在的粮食安全问题的影响因素，提出解决我国粮食安全问题的对策。

关键词：中国粮食安全；影响因素；解决对策

一、当代中国粮食安全的背景

（一）当代中国粮食安全问题的国际背景

粮食安全问题是国家安全的重中之重，粮食安全直接关系到国家的稳定和发展。在当前经济一体化的国际背景下，尤其是加入WTO以后，中国参与经济全球化的程度越来越深，中国的粮食安全问题与世界的粮食安全紧密相连。

新世纪以来，全球经济得到快速发展，农业的科技进步也迅速，引发了世界农业技术的重大变革，农业生产水平得到了极大地提高，各国政府对农业的高度重视，也加快了农业的机械化和现代化，世界农业得到了快速的发展。资料显示，发展中国家的营养不良人口的比例在过去的30年间下降了20个百分点。①但与此同时，由于气候以及其他因素的变化，导致了全球范围内的粮食生产、库存不稳定性也在日益增加，世界粮食安全形势依然严峻。随着全球人口的增加粮食需求也在不断增加。据测算，过去10年来全球谷物消费需求增加2200亿公斤，年增长11%；而粮食供给却仅增加1000亿公斤，年均增长05%，供需缺口明显增大。②

粮食安全问题是多种因素长期积累下来的结果，正所谓“冰冻三尺非一日之寒”。当今粮食安全问题除了传统的因素还面临着前所未有的新挑战：第一，自然灾害的频发，已经严重威胁到国际粮食生产。第二，受金融危机的影响，粮食市场的不稳定因素增加。第三，世界生物能源工业的迅速发展，导致粮食的供求矛盾日益严峻。第四，部分国家粮食安全进一步加深了全球粮食危机。

（二）当代中国粮食安全问题的国内背景

新中国成立以来，粮食安全问题得到了国家的高度重视，把农业作为我国国民经济发展的最重要部分，并制定与实施了有效的措施来促进我国粮食的生产，我国人口的温饱问题基本上得到解决。

加入WTO后，中国的粮食生产面临新的发展机遇和挑战。首先，新品种和新技术的引进，推进了我国粮食生产结构的优化，有效的促进了我国粮食生产的发展。其次，加入WTO后，中国的粮食生产面临了诸多的挑战：1）依据WTO规则进口关税减让，导致我国在一定程度上降低了国内粮食的支持和保护；2）与国外市场的一体化加深，导致我国粮食安全受世界粮食安全的影响程度越来越深。

二、中国粮食安全问题的现状

（一）粮食的综合生产能力基本稳定，能够较好的满足供给

我国政府高度重视粮食的生产。近年来，中央政府为保障我国粮食生产的稳定连续出台了关于“三农”政策的“一号文件”。在我国居民消费水平不断提高、自然资源紧张的情况下，我国的粮食供给得到了均衡的发展，为我国的经济发展和深化改革提供了坚实的物质保障。

（二）我国粮食储备率和自给率都比较高，安全性相对稳定

我国的粮食自给率基本上能够满足人民生活的需求。本世纪50年代以来，我国的粮食总体储备率达到20%，特别是上个世纪90年代平均达348%，1988～2002年高达40%以上。③相对高的粮食储备率，为我国应对突发事件有着较强的物质保证。

（三）从长远看，我国的粮食安全还存在诸多隐患

第一，消费的需求呈现刚性增长。据预测，人均粮食消费量为395kg，需求总量5725kg。④

第二，我国耕地数量在逐年减少。伴随着我国城镇化和工业化进程的加快，土壤退化、土地沙漠化、“三废”污染等问题，导致耕地持续减少，人地矛盾突出，扩大粮食生产面积的空间极其有限。

第三，虽然我国缺粮人口的比例不高，但是缺粮人口的绝对值比较大。

三、中国粮食安全面临的挑战

（一）中国粮食安全最大挑战：18亿亩耕地红线

耕地作为粮食安全的生产环节，首要挑战是当前的趋利动机下，经济作物挤占主粮生产、房地产和工商业的发展蚕食耕地两大主要问题。

当前的经济是开放的，我国连续的贸易顺差，拥有高额的外汇储备，为此而放松国内的粮食生产，依靠进口粮食来解决本国的粮食供给缺口的诱惑大大增强。但是粮食是人民赖以生存的基本需求，一个大国把自己的基本生存寄希望于国际，这是不妥的。

我国耕地遭受的蚕食是不可低估的。虽然各地为了达到足够用地的指标而进行了跨地区耕地置换的做法，即一地的耕地转为非农用地之后，向异地开发出新的耕地，从而维持耕地总数的不变，但是，在这种情况下，新开发出来的耕地与转为非农用地的耕地的生产能力存在的差距是显而易见的。

在没有遭到蚕食侵占的耕地上，却存在不少的生产者放弃粮食作物而转产经济作物。

（二）中国粮食安全第二大挑战：农业基础设施的维护和发展

我国是一个多灾的国家，农业受灾面积一直维持着较高水平。兴修和维护农业基础设施是有效应对灾害的唯一出路。作为一个后发的国家，我国农业曾经是工业化积累的主要来源；1950年-1979年，我国农业为工业的建设提供了4500亿元的资金支持，近年来，我国政府对农业采取了“多予少取”方针，2006年取消了农业税，但是这种“予”不应仅仅体现在改善生活方面，而更应当体现在改善生产条件方面。

（三）中国粮食安全第三大挑战：维持粮食的基本稳定，保障中低收入者的基本生活

居民生活受粮食价格的影响从来都是巨大的。在当今非农业吸收了多数就业的现代社会，这一影响更加显著。食品类价格也是近几年中国通货膨胀的“罪魁祸首”，使得中国的中低收入者倍感压力。

四、当代中国粮食安全问题的影响因素

（1）农业基础设施还十分薄弱

农业的基础设施主要分为两类：一类是物质基础设施，主要包括农业水利设施、农业机械设施、农用电力设施等；另二类是社会基础设施，主要包括农业技术推广设施、农业教育设施等。其中制约中国粮食安全的主要因素是农业水利设施和农业机械设施，当前我国这两方面的情况相当薄弱。

1、我国农业机械化水平严重偏低。据资料现实，我国农业机械化水平还处于初级阶段，综合机械化水平仅为342%，国际通用的标准是60%～70%。⑤我国与先进国家相比还存在很大的差距。⑥

2、我国农业水利设施落后。我国是一个自然灾害频发的国家，水利设施的建设对于我国粮食的安全具有十分重要的意义。虽然政府对水利建设很重视，但是随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，农业水利设施明显滞后，且存在很大的脆弱性。主要表现在：第一，水利设施配套不全，有效的灌溉设施不足，现有的水利设施大多是上世纪60年代修建的，灌溉的水平明显不足，很难发挥其应有的作用。第二，江河的防洪能力逐步下降，中小河只能防10年一遇的洪水，大江大河一般也只能防20年一遇的洪水。第三，大量的水利工程都年久失修，完善的水利设施不足。全国耕地中有较为完善的灌溉设施的水浇地仅占50%左右。⑦

（2）可耕种的土地面积逐步减少

“民以食为天，地以粮为本”，农业的发展受自然资源的制约严重，而耕地资源是粮食生产最重要的自然资源，是基本的制约因素。当前我国人均耕地的占有量仅为世界人均水平的32%，伴随着我国不断增加的人口，频发的自然灾害，不断恶化的自然资源，我国的耕地面积在不断的加速减少，这将严重影响到我国的粮食安全。具体表现在：1）人口的增加，使得人均占有量逐渐减少；据预测到2030年，我国人口达到16亿峰值时，人均耕地也会下降到0076公顷。⑧2）我国耕地减少的速度快；3）耕地的总体质量较差。

（3）农业科技创新体系不健全。“科学技术是第一生产力”是邓小平同志为我国经济发展指明的方向和道路。近年来，国家在农业技术上进行了大量的投入，农业科技水平得到了明显的提高，但与发达国家相比还是有明显的差距。主要表现在：1）我国的农业科技的投入严重不足；2）创新的农业科技成果的应用和推广使用率比较低；3）农业科技人才的流失严重。

（4）我国农业劳动者的科技素质比较低。具体表现在：1）我国农业劳动者的文化素质整体水平不高；2）农民的职业技能水平也相对较低；3）广大农业劳动者难以接受新科技。

（5）我国粮食流通体制存在不足：1）粮食市场体系不成熟；⑨2）粮食储备制度不完善；3）我国的粮食宏观调控还不够科学化。⑩

（6）中国粮食安全受国际环境的影响。首先，中国加入WTO后，产生了对国际市场过分依赖的风险；其次，在WTO规则下，国外粮食的产销形势和政策对中国粮食安全产生重要影响；再次，加入世贸组织后，中国国内的粮食价格“安全提示灯”失灵。

五、中国粮食安全的出路

（一）加强农业基础设施的建设，提高抵御自然灾害的能力。农业基础设施是粮食安全的关键影响因素，农业基础设施水平在保障粮食安全中起着积极的作用。农业设施水平的提高，可以有效的降低粮食生产成本，有效降低粮食生产的市场风险和自然风险，更有利于促进粮食生产的规模化、产业化、专业化和市场化发展。中国的粮食综合生产能力想要稳步提高，就必须加强农业基础设施的建设，农业基础设施的建设是现代农业发展的支撑条件和必要基础。在具体实施过程中，可以从认识、投资和管理三方面采取措施：

第一，在认识方面，充分树立先行的农业基础设施意识。各地政府要充分认识到农业基础设施的重要性，从长远角度制定相关政策，加大农业基础设施建设的投入，并大力宣传，不断提升农民建设和保护基础设施的意识。

第二，在投资方面，进一步加大对农业基础设施建设的投资。政府投资优先考虑农业基础设施建设，并有效的引导民间投资，使得投资主体多元化。

第三，在管理方面，进一步加强对农业基础设施的管理工作。建立和完善农业基础设施的法律保障体系。

（二）实行严格的耕地保护政策，提高粮食综合生产能力。

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。首先，要树立耕地保护的观念，要求各级政府制定长远的经济发展规划，使得农业用地和工业用地得到均衡的发展。在保护耕地时，不仅要从耕地数量方面着手，更应注重耕地的质量的保护。其次，制度层面，应制定严格的耕地制度，确立耕地目标责任制。第三，法律层面，政府应做好立法工作，强化法律对耕地的保护性。第四，社会教育层面，耕地的保护需要全社会的积极参与和共同努力。一方面要大力宣传耕地保护的理念，另一方面，要控制我国人口的增长，提高人口的素质。因为人是人地关系的决定性因素。

（三）健全农业科技创新体系，提高农业劳动者的科技素质

根据我国农业科技发展的现状和存在的问题，可以采取以下措施：第一，建立适应市场经济要求的科技体制；第二，以政府投资为主，建立多渠道、多层次的科技投资体系；第三，改革现有的科技体制；第四，积极利用外资，鼓励多渠道的投资；第五，高度重视人力资源的开放。

（四）改革粮食流通体制，建立完备的粮食储备制度。

（五）加强粮食安全预警，实施粮食安全的国际化战略。

建立粮食安全预警系统，可以有效的对粮食供求趋势做出超前判断，从而进行积极的调控，确保中国粮食安全。首先，建立完善的粮食安全监测系统；其次，建立完善的安全应急系统。

实施粮食安全的国际化战略的具体措施：第一，加快改革粮食外贸体制，适应粮食安全的国际化战略需求。建立国内、国外两个市场的平衡机制，以达到粮食安全的目标。第二，探索多条途径来实现粮食安全的国际化，采取转变贸易方式、在国外建立粮食生产基地、投资硬件建设等方式来达到粮食安全国际化，从而保证中国粮食安全。第三，重视农业国际化专门人才的培养，完善人才激励机制，鼓励高科技人才从事农业领域的科技创新。B11

结语

在阅读了大量资料的基础上，本论文对当代中国粮食安全的背景、现状、影响因素和解决对策等问题进行了研究，得出了以下结论性认识：随着全球经济的发展，农业科技的进步，以及各国政府对农业的重视，世界农业得到了快速的发展，但同时，受气候等因素的影响导致了世界粮食安全形式依然严峻。世界粮食安全状况对当代中国的粮食安全产生了重要的影响。要保障中国粮食的安全，必须从加强农业基础设施建设，保护耕地资源，发展农业科技，完善粮食流通体制等方面把关。（作者单位：吉林财经大学公共管理学院）

参考文献：

[1]王宏广等.中国粮食安全研究[M].北京：中国农业出版社，2005.

[2]刘涛.金融危机中更应关注粮食安全[J].农产品市场周刊，2008（43）：10.

[3]朱泽.中国粮食安全状况的实证研究[J].调研世界，1997（3）：25.

[4]国家发展和改革委员会.国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）[J]，农业机械，2009（4）：50.

[5]毛惠忠.新阶段中国粮食问题研究[M]，北京：中国农业出版社，2005：164.

[6]张龙，肖华明，余侃.对当前我国粮食安全现状的思考[J].当代经济，2010（24）：47.

[7]李伟.当前中国粮食安全形势与对策思考[J].中国粮食经济.2012（9）：21.

[8]刘士奇.耕地安全是粮食安全的重要保障和基础[J].福建农业，2005（1）：34.

[9]李经谋.中国粮食发展报告[M]，北京：中国财经出版社，2006.

[10]王晓明.粮食流通的比较分析[M]，北京：中国人民大学出版社，2002.

[11]何启华.完善国家粮食储备制度的思考[J].粮食问题研究，2004（1）：43.

注解：

①王宏广等.中国粮食安全研究[M].北京：中国农业出版社，2005.

②刘涛.金融危机中更应关注粮食安全[J].农产品市场周刊，2008（43）：10.

③朱泽.中国粮食安全状况的实证研究[J].调研世界，1997（3）：25.

③国家发展和改革委员会.国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）[J]，农业机械，2009（4）：50.

⑤毛惠忠.新阶段中国粮食问题研究[M]，北京：中国农业出版社，2005：164.

⑥张龙，肖华明，余侃.对当前我国粮食安全现状的思考[J].当代经济，2010（24）：47.

⑦李伟.当前中国粮食安全形势与对策思考[J].中国粮食经济.2012（9）：21.

⑧刘士奇.耕地安全是粮食安全的重要保障和基础[J].福建农业，2005（1）：34.

⑨李经谋.中国粮食发展报告[M]，北京：中国财经出版社，2006.

⑩王晓明.粮食流通的比较分析[M]，北京：中国人民大学出版社，2002.

B11何启华.完善国家粮食储备制度的思考[J].粮食问题研究，2004（1）：43.