澳大利亚国家环境保护委员会制度初探

蔡斐

摘要：指出了澳大利亚国家环境保护委员会的法律依据主要有《澳大利亚政府间环境协定》、《国家环境保护委员会法》。该委员会的主要职责是制定国家环境保护措施，包括国家环境保护标准、国家环境保护目标、国家环境保护指南、国家环境保护议定书。该委员会由联邦及各州、各领地所指定的部长组成，下设理事会、其他理事会以及服务公司。国家环境保护委员会是环境政策的制定者，而环境部则是环境政策的实施者。澳大利亚以专门立法建立行政机关，并明确规定其职能与权限的立法模式值得我国加以借鉴。

关键词：澳大利亚国家环境保护委员会；国家环境保护措施；制度借鉴

中图分类号：X321

文献标识码：A 文章编号：16749944（2014）06020703

1 引言

澳大利亚国家环境保护委员会是该国关于环境保护的部长级别的委员会，其主要职能在于制定环境保护领域的相关政策。其在该国的环境保护管理体系中占有重要地位。本文旨在对该机构进行考察，从而为我国环境保护的行政管理体制立法提供建议。

2 澳大利亚的政治体制概述

为更好地介绍澳大利亚国家环境保护委员会在国家体系中的位置，本文首先对澳大利亚的政权作一概述。澳大利亚，全称澳大利亚联邦（Commonwealth of Australia），属于君主立宪制国家（Constitutional Monarchy）：该国的政权由成文宪法规定，而英国女王伊丽莎白二世则为其国家元首。

2.1 横向关系：三权分立

《澳大利亚宪法》分别在第一章、第二章、第三章规定了国会、政府、法院的职责与权力，从而确立了该国的三权分立体制。

（1）国会：澳大利亚的国会分为参议院与众议院。国会主要行使立法权，只有国会能够制定法律（Act），但是国会常常授权政府制定规章（Regulation）、规则（Rules）、附则（By-laws）。例如，国会制定了《关税法》规定：不得将禁止进口的物品带进本国。但是具体什么是“禁止进口的物品”，则由政府通过《关税条例》予以确定。如此一来，政府便拥有了广泛的行政立法权，但是国会仍然保持了否决政府立法的权力。

（2）政府：在法理上澳大利亚的行政权力属于英国女王，由总督（Governor-General）代表女王行使。①该国的《宪法》中并无一处提到总理（Prime Minister），但是在实际上该国遵循了英国的威斯特敏斯特体系，由总理作为政府的最高领导。根据惯例，总理由总督指定，但总督总是会指定在众议院占多数席位的政党或政党联盟的议会领袖提任总理。

（3）法院：《宪法》第三章规定了由法院系统来行使司法权。与立法权和行政权出现交叉的现象不同，司法权与另外二者高度独立。

2.2 纵向关系：三级政权

澳大利亚《宪法》中的Government一词采广义，包括议会（Parliament）、政府（Executive Government）、司法系统（Judicature）。本文将Government一词翻译为政权，即国家机关的整体，区别于政府（Executive Government）。澳大利亚的政权分为三级：最高一级为联邦；第二级则为8个州级政权，包括6个州（State）和2个领地（Territory）；第三级则称为地方政权（Local government）。

（1）澳大利亚的州是具有主权的实体，凡是没有明确通过《宪法》交给联邦的权力仍然归属各州。各个州虽然共同组成联邦，但是仍然保留其立法权。②州政权也拥有自己的宪法，以及完整的立法、行政、司法结构。

（2）领地是澳大利亚境内不属于任何一个州的土地。领地可以由联邦政府进行管理，也可以被授予一定的自治权。自治领地可以建立起与州类似的政权体系。澳大利亚现有的2个自治领地是北领地与首都领地。

（3）地方政权则由州政权或者领地政权设立，主要负责一定数量的社区服务。地方政权的权限由设立他们的州政权或领地政权来限定，包括立法权和行政权，但不包括司法权。

3 建立国家环境保护委员会的法律依据

如上所述，澳大利亚是一个联邦制国家，中央与地方之间并不是绝对的领导关系，各州对自己的事务享有很大程度的自治权。因此，国家环境保护委员会作为一个联邦性质的环境保护部门的建立，必须取得各州的同意，并最终由国会通过立法加以建立。国家环境保护委员会的建立过程中，主要有以下两个法律依据。

3.1 《澳大利亚政府间环境协定》（Intergovernmental

Agreement on the Environment）

1992年5月1日，澳大利亚联邦、6个州、2个领地、澳大利亚地方政府协会等10个参加 方，共同签订了《澳大利亚政府间环境协定》。该协定的10个参加方均注意到“环境问题产生的影响不受物理边界或者政治边界的限制，表现出日益跨行政区域的、全球性的特征，这些都超出了澳大利亚宪法所预期的效果”。因为宪法规定的“中央—地方分权体制” 不能够提供一个有效治理环境污染的体制，因此10个参加方共同签订协定，以明确联邦、州级政府、地方政府在环境保护上的职责与权限。③

《澳大利亚政府间环境协定》是澳大利亚联邦和其两级地方政权在环境事务上的分权约定，在一定程度上是对宪法规定的体制的改良。在协定的附件四《国家环境保护措施》（National Environment Protection Measures）中，各个参加方均同意成立一个国家环境保护权力机构部长委员会，以制定国家环境保护措施。该份附件对于这个委员会的组成也做出了初步的规定，并提出尽快促进议会通过法案，以成立这样一个机构。

3.2 《国家环境保护委员会法》（National Environment Protection Council Act）endprint

《澳大利亚政府间环境协定》签订以后，各参加方积极推动议会通过立法建立国家环境保护权力机构部长委员会，最终促成了澳大利亚议会在1994年10月18日通过了《国家环境保护委员会法》，该法于1995年9月15日生效。此部法律是澳大利亚国际环境保护委员会建 立的基础性法律依据，其中规定了国家环境保护委员会的设立与组成、职责与权限、工作程序、筹资机制等方面的内容。本文将在以下几个部分，对其进行详细介绍。

4 国家环境保护委员会的职责与权限

国家环境保护委员会的最为重要的职权，是制定国家环境保护措施（Environment Protection Measures），以及对各个参加方执行这些措施的情况进行评估④。所谓国家环境保护措施，包括4项内容：国家环境保护标准；国家环境保护目标；国家环境保护指南；国家环境保护议定书⑤。一个国际环境保护措施，既可以是以上4项中的一项，也可以是其中几项的结合。在后来的《国家环境保护措施（实施）法》中，对于这四者做了立法上的定义：“1）国家环境保护标准，是指一个包括量化的环境特点的标准，通过它可以对环境质量进行评价。2）国家环境保护目标是国家所希望达到的环境结果。3）国家环境保护指南是指导可能实现期望的环境结果的行动的指南。4）国家环境保护议定书是指一个关于程序的议定书。”⑥

国家环境保护委员会制定的国家环境保护措施，可以涉及以下几个方面：大气环境质量、海洋环境质量、江湖环境质量、淡水环境质量、防治噪声污染、点源污染评估的一般纲要，危险废物相关的环境影响，废旧物资的再使用和循环利用，机动车噪声和排放管理。⑦

为了便于国家环境保护委员会制定良好的国家环境保护措施，法律赋予了该机构一定的行为权限，包括：与适当的人员或团体进行协商；自行从事研究或者委托其他机构从事研究工作；发表与委员会职责和权限相关的报告；为公众（包括产业界）提供信息；与联邦、州或者地区内相关的机构进行协商；与澳大利亚地方政府协会进行协商；指导服务公司为其他的部长委员会提供服务和支持工作。⑧

由国家环境保护委员会做出的国家环境保护措施将在全国范围内发生法律效力，它不仅涉及到联邦权力的行使，也涉及到各州的权力，也与公众的权利密切相关。因此，法律亦规定了制定国家环境保护措施的严格程序。

（1）如果委员会有意制定一项国家环境保护措施，委员会必须先发布公告，以告知公众拟定该措施的意向、该措施的主题。该公告需在政府公告上公开刊登。

（2）拟定措施草案，并对该草案可能造成的影响进行评价。评价的内容包括对环境的影响、对经济和社会的影响、不采取该措施可能产生的后果等等。

（3）公众协商环节：将措施的草案及影响在政府公报上公开刊登，在特定期限内接收公众提交的建议和意见。⑨

但是，为了保障制定国家环境保护措施的效率性，《国家环境保护委员会法》规定：一项国际环境保护措施，如果仅仅违反了程序性规定，而完全遵守了实体性规定，那么对程序性规定的违反不影响其有效性。⑩

5 国家环境保护委员会的人员组成与机构设置

5.1 组成人员与代表人

如上所述，国家环境保护委员会主要是一个政策制定机构而非政策执行机构，相应地，其人员组成主要为政府的高级官员，包括：

（1）总理指定的一位联邦部长；

（2）相关参加方州（指澳大利亚6个州）州长指定的一位州部长；

（3）相关参加方地区（指北领地和首都领地）行政长官指定的一位地区部长。

可见，国家环境保护委员会在人员组成上是一个部长级委员会，该委员会由总理指定的联邦部长担任委员会主席B11。

5.2 机构设置

国家环境委员会是政府的决策机构，并非常设性的行政机关，作为其组成人员的各个部长仍然有其自己的工作职责。委员会仅在两种情况下召开会议：一种是委员会主席召集召开时；一种是2/3以上委员会组成人员书面提交要求时B12。

除了委员会会议，国家环境委员会还设立以下几个机构以帮助其履行职权。

（1）理事会：理事会的主要职能是在委员会发挥职能及行使职权方面，提供帮助性的服务和建议。理事会的组成人员包括：国家环境保护委员会执行长官；委员会每一位组成人员所指定的人员B13。

（2）其他理事会：委员会可以根据制定国家环境保护措施的需要，设立其他理事会，其他理事会的职能、组成人员和议事程序均由委员会确定。

（3）国家环境保护委员会服务公司：澳大利亚国家环境保护委员会还设立了一个非常独特的机构，其名称为国家环境保护委员会服务公司（NEPC Service Corporation）。从名字可以看出，该公司的主要宗旨在于服务国家环境保护委员会履行职能，但是服务公司具有其独立的法律资格和诉讼主体资格。服务公司可以行使一家普通澳大利亚公司可以从事的任何法律行为，如签订合同、接受赠与、处置私人财产等，由此服务公司亦为国家环境保护委员会提供了一个筹资机制。

6 国家环境保护委员会与澳大利亚环境部的关系

设立国家环境保护委员会的同时，澳大利亚也设立了环境部（Department of the Environment）。澳大利亚环境部的职权与我国的环境保护部职权大致相同，属于环境领域的行政主管机关，由其行使环境领域的管理、许可、评价，以及环境税费等方面的事务。环境部与环境保护委员会最大的不同，在于环境保护委员会是环境政策的制定者，而环境部则是环境政策的执行者。

正如上文所述，国家环境保护委员会在性质上属于联邦政府的一个行政机关，其主要职能是制定国家环境保护措施，包括国家环境标准、国家环境目标、国家环境指南、国家环境议定书。制定上述4种文件，均属于我国行政法上的抽象行政行为，即“行政机关针对不特定多数人制定的，具有普遍性约束力的行为规则”[1]。而具体在个案中使用该国家环境保护措施，确定具体行政相对人的权利与义务，则是澳大利亚环境部的职责。与此相对应，关于国家环境保护措施的制定，主要见于《国家环境保护委员会法》，该法主要是明确国家环境保护委员会的职权；而关于国家环境保护措施的实施，主要规定于《国家环境保护措施（实施）法》，该法主要是明确环境部的职权。endprint

根据《国家环境保护措施（实施）法》，环境部的职责包括：

（1） 对于国家环境保护标准，要求并保证遵守这个标准；

（2）对于国家环境保护目标，需鼓励实现这个目标；

（3）对于国家环境保护指南，要保证指南被考虑；

（4）对国家环境保护议定书，要保证遵守议定书B15。

7 专门立法模式对于我国的启示

观察澳大利亚的国家环境保护委员会制度，其最大的特点在于，该国以制定专门法律的方式来建立一个新的行政机关。国家环境保护委员会的制定，先是有《澳大利亚政府间环境协定》的授权，然后由《国家环境保护委员会法》对于该委员会的职权作出明细规定，最后再由《国家环境保护措施（实施）法》进一步规定国家环境保护措施的实施事项。该机关从设立到履行职权的每一个环节，均由法律明确规定其职权范围。法律明确规定了其人员组成方式、会议召集方式、可以从事的行为范围、履行职权的程序、人员工资的支付、筹集资金 的途径。这种事无巨细的立法模式，体现了严格的法治精神。

在现代法治国家，国家机关的权力（Power）应遵循“法无授权即为禁止”的原则。依“控权派”行政法学者们的观点，“行政权力本身就带有很多危险的可让其用于压迫和作恶的机会。如果我们要实行宪政的话，这些管理机关自身必须受到规制，它们管理公民的权力范围必须固定、明确。”[2]反观我国在环境保护职权方面的法律规定，则明显体现出了一种概括授权式的粗线条立法。例如我国的《环境保护法》仅仅是在第七条概括性地授予环境保护部门、海洋部门、港务监督部门、渔港渔政监督部门等国家机关对于环境保护工作的监督管理权，并无进一步的细化规定。这种粗线条的立法模式，可能是因为相关部门不愿意看到自己的职权被严格限定，而其导致的不利后果是：在有利可图的领域出现“行政竞争”，在无利可图的领域则出现“行政懈怠”。

王灿发教授曾于2002年的《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》一文中指出，我国的环境管理体制立法存在以下几点问题：环境管理体制立法体系不完整；各种立法规定之间缺乏协调和配合；单行立法对环境管理体制的规定过于简单；规范性文件经常代替正式的立法[3]。时隔十年有余，上述问题仍然存在于我国的环境法体系中。对此，我国可以借鉴澳大利亚设立国家环境保护委员会的模式，制定专门立法，对于各个行政机关的职责与权限做出“细线条”式的规定，清晰、明确地分配各个行政机关的分工范围，从而提高环境保护的行政效率。

参考文献：

[1] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2007：196.

[2][美]施瓦茨.行政法[M].徐 炳，译.北京：群众出版社，1986：27.

[3] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[A]//2002年中国环境资源法学研讨会论文集[C]，2002：9～17.endprint