建设项目环境影响评价信息公开对环境影响评价领域的影响分析

李雄飞

摘要：指出了建设项目环境影响评价信息公开，是时代的要求，有助于环保资料的共享，有利于环境决策与管理，有利于全民参与和监督环保工作。信息公开给环境影响评价领域现有架构带来诸多挑战，包括评价对象的细微调整可能演化为环境纠纷的焦点，涉密内容的处理需要足够慎重，著作权的维护机制亟待建立等。在建设项目环境影响评价信息公开工作的推进过程中，尚需解决“秘密”界定依据欠缺、信息公示平台混乱、公示追责机制欠缺等重要问题。

关键词：建设项目；环境影响评价；信息公开

中图分类号：X32

文献标识码：A 文章编号：16749944（2014）06020203

1 引言

保障公众环境知情权是法治政府和责任政府的必然要求，政府环境信息公开有利于保障公民环境知情权的实现，有利于对政府权力的行使实现有效监督，促进环境决策的民主化和科学化[1]。环境影响评价（以下简称“环评”）信息公开也是近年来我国社会各界普遍关注的问题之一，环境保护主管部门在该方面先后制定了一系列规范性文件，如环境保护部于2012年8月颁布《建设项目环境影响报告书简本编制要求》（环境保护部公告2012年第51号）就拟公开的环评文件简本作了详细规定。该文件实施16个月后即2014年1月起被《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（环办[2013]103号，下称“《指南》”）替代。《指南》明文规定“建设单位在向环境保护主管部门提交建设项目环境影响报告书、表前，应依法主动公开建设项目环境影响报告书、表全本信息，并在提交环境影响报告书、表全本同时附删除的涉及国家秘密、商业秘密等内容及删除依据和理由说明报告。环境保护主管部门在受理建设项目环境影响报告书、表时，应对说明报告进行审核，依法公开环境影响报告书、表全本信息”，由此可见，公开的环评文件由简本升级为全本，进步之大，前所未有。由于《指南》实施至今才寥寥数月，其效果与影响尚未完全展现，但毫无疑问，它带来的影响必定是长远的。

2 解读《指南》

2.1 公开的范围

根据《指南》，需要公开的信息包括环评法律、法规、规章及程序，环评文件及审批信息，竣工验收文件及批复信息，环评单位管理信息等，但不包含国家秘密、商业秘密、个人隐私等。因此，需要注意两点：其一，并非所有的建设项目环评文件都可以公开，并非建设项目环评文件中的所有内容都可以公开，依据《中华人民共和国保守国家秘密法》等认定属于国家秘密范围的环评文件及其审批信息不应公开，而包含有国家秘密、商业秘密、个人隐私等的，应对其先作相应删除后方可公开[2]；其二，对于环评文件及审批信息，“建设单位或地方政府所作出的相关环境保护措施承诺文件”被单列公开，这与近年来我国各地频发的环境公众事件有关，尤其关于卫生防护距离的承诺，部分建设单位或地方政府将卫生防护距离内居民的搬迁安置承诺当成空头支票，迟迟未实施，而该距离范围内居民深受建设项目废气、噪声等影响以致于生存生活难以为继。将“建设单位或地方政府所作出的相关环境保护措施承诺文件”公布于众，将有利于集中民智监督建设单位或地方政府，促使其履行诺言做到诚实守信。

2.2 实施公开的主体

根据《指南》，实施建设项目环评信息公开的主体有建设单位和环境保护主管部门；对于环评单位管理信息的公开，主体主要是环境保护部，但对环评单位的年度考核结果的公开主体在省级环保主管部门。

2.3 公开的平台

根据《指南》，环保主管部门公开环评信息的平台主要是本部门政府网站，同时也可采用电视、广播、报刊等方式；对于建设单位主动公开环评信息的平台，则没有明确要求。可以肯定的是，由于受电视、广播、报刊等的篇幅、时长或费用等的限制，必定无法通过这些方式公开环评文件的全本内容，因此，在新的途径或方式诞生以前，通过网站公开环评信息必然是主流方式。

3 信息公开之于环评工作的意义

3.1 有利于更充分征集公众意见，从而作出合乎民意的环保决策

环评信息公开，尤其是报告书（表）全文公示，使公众有机会全方位接触环评文件内容，而不是简本，更全面深入了解项目的建设内容、运行特点、环境影响及相应的环保措施等。在了解细节的基础上，结合自身利益关注点，公众有可能提出更有针对性的意见。毫无疑问，这些意见将成为环保行政主管部门作出科学合理的审批或者验收决定的上佳参考。

3.2 有利于各方监督地方政府和企业的环保工作

环境影响报告书（表）以及批复要求，是项目建设过程中和建成后开展环保工作的依据，也是检验工作成效的标准，因此一旦公开，也必然成为公众监督企业是否严格落实各项环保要求的利器。而对于某些项目，由于涉及到当地政府的支持和承诺，例如承诺限期搬迁企业卫生防护距离范围内的常住居民，因而百姓也可对照公开的环评信息判别当地政府是否信守承诺，是否有所作为。

3.3 有利于实现环境监测资料等的共享

环评信息的封闭一直饱受舆论诟病，同时也被同行人士所痛心，因为业界无法共享知识成果而不得不重复劳动，造成人力、物力不断被浪费。实施环评信息公开后，环评领域与外领域、环评领域内不同单位和人员对公开信息均享有同等的了解机会，大家在同一平台上共享环评信息。在此基础上，类比法可能成为越来越重要的评价方法，重复性劳动的减少为创新性拓展性评价工作提供了空间，这将极大促进环评技术水平的整体提升。

3.4 有利于环评行业的自律监督

环评报告书（表）全文的公开，让环评单位、参与编制人员、资质范围等信息也与公众见面，人人得以查验这些信息的真实性，可以核实个人是否存有挂靠环评工程师证书、环评上岗证的违规情况，单位是否存在超范围从事评价业务的违规现象。一言以蔽之，环评信息公示，有利于规范和监督环评市场，为其健康运行助力[3]。endprint

3.5 促使企业认识环评文件的严肃性

理论上，环评报告书（表）是建设单位委托环评单位编制的，环评单位编制完成的报告书（表）内容在征得建设单位同意和加盖公章之后方可提交环境保护主管部门。但实际情况并非都如此，在经济发展压力大、环境保护工作相对落后的部分地区，依然存在建设单位不能正确对待环评报告书（表）的现象，在其观念中，环评仍然只是走过场的程序而已，继而对环评报告书（表）具体内容缺乏认真细致的审阅，敷衍盖章了事。后果便是，项目在施工和运营过程中违反环评文件及其审批要求的现象频发[4～6]。环评信息公开后，来自公众的外界压力随之而来，企业将自主慎言，不得不重视环评报告书（表）每一细节。

4 环评信息公开之于环评工作的挑战

4.1 项目方案细微调整与环境纠纷

报告书（表）的全文公开，一大改变之处是信息详细度的显著提高和细节的全面曝光。这让公众在监督环保工作时可以做到有章可循，但也会给某些行业项目带来直接影响，例如线性交通项目，由于环评往往是依据项目的可行性研究报告编制，而可行性研究报告准确度和精细度明显不及初步设计报告，因此在环评阶段确定的项目与沿线环境敏感点的距离，很可能在初步设计阶段发生变化[7]。即便变化不大，但一旦发生污染扰民事件，这类变化容易成为环境纠纷事件的焦点。

4.2 涉密文件的公开

根据《指南》，“建设单位在提交环境影响报告书、表全本同时附删除的涉及国家秘密、商业秘密等内容及删除依据和理由说明报告”。的确，信息公开与涉密内容保密是一对矛盾体，对其处理需谨慎。泄漏国家秘密的，可能会触犯刑律；泄漏商业秘密、技术秘密等的，可能让有关单位遭受损失；泄漏公众参与调查对象姓名、住址、联系电话等信息的，也有违于保护个人隐私的法律规定。信息公开，要求建设单位、环保主管部门首先须以充分的依据鉴定哪些内容属于秘密范畴和需要配套采取何种等级的保密手段。

4.3 著作权的维护

环评报告书（表）的全文公开为环境监测资料等的共享创造了条件，同一地区的环境质量监测资料将减少重复监测，缩短附近拟建项目的环评周期和降低相关成本。但是，这种大篇幅的借用环境监测资料必将涉及著作权问题。如何维护自己的著作权，确保自己的劳动成果不被大幅度抄袭和剽窃，或者从中取得等价的报酬，将成为各家环评单位需要直面的问题。

4.4 细节问题重要性凸显

目前的环评文件的内容趋向复杂，篇幅增大，洋洋洒洒数十万字的环评报告中，不可避免出现细节上的问题，例如前后不一致、用辞失当、图件比例失准等。一旦全文公开，这些细节问题就必须高度关注，一本经得住时间考验和经得起推敲的环评报告，不应当前言不搭后语、错别字频现。而要做到这一点，就必须投入更多精力，进一步提升业务水平。

5 推进过程中面临的问题

5.1 信息公开的范围偏小

虽然《指南》规定建设项目需要进行信息公开，但是对于规划环评、战略环评等更大框架的环评信息却反而没有要求公开。将来，有必要对后两者提出类似的信息公开要求。

5.2 “秘密”的界定依据匮乏

根据《指南》，公开信息前应删除国家秘密、商业秘密等，建设单位还应对此提交删除依据和理由说明报告。关于国家秘密的认定，已有较完备的法律法规依据[8]。但是对于商业秘密、技术秘密等，判别依据却并不充分。企业天然有严守自身秘密，确保生产工艺、原辅材料、产品方案等不外漏的倾向，如果企业自认为某方面信息属于商业秘密或者技术秘密，或认为在某一特定时间内公开可能给其利益带来损害，作为环保主管部门，如何鉴别认定。同时，对于哪些涉及国家安全、公共安全、经济安全以及社会稳定，都需要进一步明确，避免建设单位和环保主管部门滥用公共利益来剥夺公众知情权。

5.3 信息公示的平台混乱

《指南》要求环保主管部门公开环评信息的平台主要是本部门政府网站，同时也可采用电视、广播、报刊等方式，但没有明确规定建设单位的公开平台。受电视、广播、报刊等的篇幅、时长或费用等的限制，全文公示的主要方式是网络。而网络方式必然天然隔断了不熟悉、无条件接触网络的公众接触环评信息的渠道。同时，网站有主流和非主流、大众和小众之分，倘若选择了非主流、小众的网站，大部分公众也很难获取相关信息。

5.4 环评文件的专业性影响理解

环评文件是专业性较强的技术报告，它非科普读物，并非总是浅显易懂的。对于普通百姓来讲，即便接触到了全文公开的环评文件，也不一定能够读懂理解透环评文件中反映的信息。因此，与环评信息全文公开配套的是，是否应设专人解读环评信息？或者是否建立相应培训平台和组织培训教育活动以提高公众的阅读理解能力？

5.5 环评责任追责机制欠缺

当前对于环评责任的追责，主要是通过项目运营期发生环境事故之后再倒推环评缺漏或错误来判定的，简言之，就是因果溯源。然而，随着环评信息公开，一种新的可能的环评责任追责途径随之而生，即通过发现的明显错误直接推断该环评文件编制不合格。但是，对于一份尚未完全定稿的环评文件，是否可用于追责？什么阶段的环评文件才可以用于问责？另外，对于建设单位或环保主管部门未履行或拖延履行环境信息公开义务的，《指南》没有相应问责规定。

5.6 公众环境知情权的救济制度尚待完善

公众的环境知情权最终的保障就是救济，得不到救济的权利是一种虚设的权利。公众是否有权利向环境保护主管部门申请提供环境信息，公民在知情权受阻的情况下有哪些救济途径，行政救济还是司法救济？《指南》未作规定。

6 结语

《指南》所要求的环评信息公开，带给环评工作的，既有机遇，也有挑战，在推进过程中也可能遭遇不少问题。为确保信息公开的成效，需要重点做好下述工作： 首先，逐步扩大公开范围，将规划环评和战略环评纳入信息公开领域；其次，规范信息公开平台，使信息公开带来的福利惠及绝大部分的普通人群；再次，严格限定秘密范围，以公开为原则，不公开为例外，避免滥用秘密保护的有关规定拒绝履行公开义务；第四，建立健全环评教育体系，向普通人群普及阅读环评文件的方式方法；最后，完善与环评信息公开配套的追责机制、救济制度以及著作权保护制度。endprint

参考文献：

[1] 刘 萍，陈雅芝.公众环境知情权的保障与政府环境信息公开[J].青海社会科学，2013（2）：183～186.

[2]蔡守秋.环境法学教程[M].北京：科学出版社，2003.

[3]申进忠.我国环境信息公开制度论析[J].南开学报：哲学社会科学版，2010（2） ： 48～55.

[4]宋旭明.论我国海洋环境保护法律责任制度的缺陷及其完善——以渤海溢油事件为例[J].云南师范大学学报，2011（11）.

[5]时奇文. 环境信息公开的法律责任——以渤海溢油事件为例[J]. 新闻与法， 2013（11）：90～92.

[6]曹 东，杨金田，葛察忠.环境信息公开一项新的环境管理手段[J]. 环境科学研究，1999，12（6）：1～3.

[7]李天威.环境影响评价中公众参与机制和方法探讨[J]. 环境科学研究，1999，12（2）：36～39.

[8]黄 全， 论政府信息公开的原则体系[J]. 江苏大学学报：社会科学版， 2014，1（16）：79～85.

Influences of Environmental Information Disclosure on Field of

Environmental Impact Assessment

Li Xiongfei

（Guangdong Provincial Environmental Technology Center， Guangzhou 510308， China

）

Abstract： The disclosure of environmental information not only contributes to sharing various environmental data， but also is good for environmental decision-making and management and good for public participation and supervision of the work of environmental protection. However， the disclosure of environmental information poses some challenges for the existing schemas in the field of environmental impact assessment （EIA）， for instance， the slight adjustment of assessed objects may lead to environmental conflicts； secret information needs cautious treatment； it is urgent to establish the maintenance mechanism of the legitimate rights and interests of authors， etc. In the course of carrying out the environmental information disclosure， several important problems need to be solved， such as lack of judgment standards on secret information and deficiency of unified public publishing platform.

Key words： construction projects； environmental impact assessment； information disclosureendprint