论我国廉价政府构建的理论渊源、难题与着力点

苏礼和

（1.福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州350108；2.闽江学院 法律系，福建 福州350108）

打造廉价政府一直以来是各国政府追求的重要目标之一，也是各国公民对政府的理想期盼。马克思在其经典著作《法兰西内战》中全面总结了巴黎公社的战斗历程和历史经验，对巴黎公社如何构建廉价政府进行了深刻阐述，这为当今世界各国尤其是社会主义国家构建廉价政府、提高办事效率、重树政府理念等提供了极其重要的借鉴意义。

一、马克思关于廉价政府的主要论述

（一）政府是民主的政府

巴黎公社实行彻底的民主制，即“人民管理制”，是由选民选举产生并直接对选民负责的国家机关统一掌握国家权力。现代资本主义国家的政治体制实行的是三权分立，代表的资产阶级的利益，是资产阶级统治无产阶级、控制国家的工具，它并不能代表无产阶级的利益，它不是民主的政府。巴黎公社采用议行合一式的政权组织形式，即“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关”。[1]（P98）由民主选举产生的公社委员会既是立法机关，即各种法令都以公社的名义或公社委托制订，由代表或某个委员会公布；又是执行机关，即公社通过其领导的各个机关系统地执行公社法令。

（二）政府是还权于民、自治的政府

巴黎公社从体制、政体等方面进行了彻底的改革，使“旧政权的纯属压迫的机关予以铲除，而旧政权的合理职能则从僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，归还给社会的负责任的勤务员”。[1]（P100）马克思指出：“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府这一口号，因为它取消了两个最大的开支项目，即常备军和国家官吏。”[1]（P101）它实行地方自治，“只能显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势”[1]（P107）“只要公社制度在巴黎以及次一级的各中心城市确立起来，那么，在外省，旧的集权政府就也得让位给生产者的自治政府。”[1]（P99）这也是实现政府还权于社会的一个重要途径。公社存在的本身自然而然会带来地方自治，这种地方自治不再具有牵制中央政府的那种意味，而是为了更好地发挥社会自主与自治的功能，而社会的这种自我治理本身就意味着政府职能的缩小和政府成本的降低。

（三）政府是低薪制的政府

公社实行的是底薪制，即只让公职人员领取相当于工人工资的报酬，取消他们的一切特权。“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只领取相当于工人工资的薪金。国家高级官吏所享有的一切特权以及支付给他们的办公费，都随着这些官吏们的消失而消失了。”[1]（P98-99）“这样，即使公社没有另外代表机构的代表签发限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”[1]（P55）公职人员的低薪制，一方面能节约政府成本和降低税负；另一方面也体现了政府的人民性，与旧政权下人们追求官职、金钱和权势形成鲜明比较，这就更能有效地实现廉价政府学说。同时，巴黎公社在这方面采取的革命性措施，也保证了公职人员所获得的物质利益同社会公众的一致性，体现了公职人员的社会公仆地位。

（四）政府是精简、节约的政府

马克思认为，一个廉价的政府，首先必须是消除了国家机器及其官吏对民众的剥削，节约开支，减少浪费，以尽量少的成本为人民提供服务的政府。马克思在《法兰西内战》中指出，巴黎公社之所以实现了之前的资产阶级革命未能实现真正意义上的廉价政府，原因之一就在于取消了两个最大的开支项目，即常备军和国家官吏。而以往资产阶级革命表面上打着廉价政府的旗号，实质上却建立庞大的军队，成为吸附人民血的“寄生赘瘤”。

二、当前我国打造廉价政府面临的难题

马克思对巴黎公社建立廉价政府进行了深刻和全面地阐述，这为各社会主义国家尤其是我国构建廉价政府提供了理论渊源，虽然一些具体的措施在今天看来已不可行，但它的一些原则和理念在今天仍然具有重要的启发和借鉴意义，闪耀着巨大的光辉。当今，我国在打造廉价政府，提供高效率、人民满意的政府过程中，虽然采取了多方面的措施，取得了明显的进步，但仍然面临着许多难题：

（一）行政机构多，人员庞杂臃肿

我国虽经过几次大的机构改革，对机构和人员进行了精简，机构臃肿、人浮于事的现象虽然有所改善，但是，有些地方仍然存在机构重叠、职能交叉的问题，仍然未跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。有学者研究得出，我国的官民比例是1：18，无论与我国古代历朝相比，还是与世界上主要发达国家相比，这一比例已经非常高。[2]毛泽东说：“机关工作是需要一点人，但是越少越好。现在国家机构庞大，部门很多，许多人蹲在机关里没有事做。这个问题要解决。”[3]（P357）机构庞杂、人员臃肿，给社会带来了沉重的财政负担，容易形成官僚主义、形式主义、官本位等不良作风，这种情况如果长期存在，就会形成一种特有的体制机制和特权，形成特殊的利益集团，严重影响到党和政府在人民心中的形象。邓小平曾指出：“现在，我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治的空谈往往淹没一切。如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”[4]（P150）

（二）行政运行成本居高不下，效率不高

当前，我国行政运行成本较高，行政成本不透明，行政运行效率不高。《预算法》规定了各级政府的预算草案、预算执行情况、预算调整方案及决算必须经过全国人大常委会和地方各级人大常委会审查和批准。然而在实际过程中，各级人大对政府在具体花费上缺乏相应的约束力，往往充当“跑龙套”的角色。国家统计局数据：“1995-2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%。”[5]（P25）而政府到底花了多少钱，没有一个明确的数据。有一项调查结果显示，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。[5]（P25）行政成本居高不下，究其原因在于政府缺乏相应的监督力量约束，进而使政府机构膨胀，人员臃肿庞杂，造成机构人员日常开支、工资、办公费用等的高涨，同时也造成各行政部门相互摩擦、相互推诿、效率低下等现象。有学者指出：“目前的状况是我来编预算，我来花钱，我来监督，人大对此的监督作用效果不明显。正是这个原因导致目前政府组织和公务员在管理和服务中缺乏效益观念、公共财政的理念、紧迫感与责任感，出现‘敞着口子花财政钱'的现象。”[5]（P26）

（三）社会公仆变成社会特权者的潜在威胁

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，公职人员存在的应有之义就是充当社会公仆角色，为人民服务。一言以蔽之，政府及其公职人员是公仆，人民是主人。但在现实中，这一角色未能真正扮演好，政府及其公职人员往往凭借其特殊的地位、手中的权力享受各种特权，做出有违自身角色的行为，为自身谋私利。他们往往享受各种特权，在社会中“一人得道，鸡犬升天”的落后思想仍然存在。部分政府公职人员成为社会中的一个特殊、特权群体，他们凌驾于人民之上，他们并不是为人民服务，而是侵害人民利益、激化社会矛盾、造成贫富悬殊的群体。因此，今天我们在政治和行政体制改革中，要注重这种潜在趋势的形成和不断扩大，采取各种措施使公职人员真真正正成为人民公仆。

（四）体制内外监督作用的乏力

当前，我国行政监督体制还不健全，体制内外的监督力量还不强，对政府及其公职人员的约束作用尚未真正发挥出来。具体来说，体制内的监督主要是指各级纪委和监察机构对各级政府机构和公职人员的监督，由于我国党政一把手的权力比较大，纪委受同级党委领导，而非垂直管理，同级纪委书记难以实现对党政一把手的真正监督，党政一把手容易滥用权力，为自己谋私利，做出违法犯罪行为。而人大对同级行政机关的监督，也因人大的各种原因难以实现真正监督。从体制外来看，社会组织和公民难以对政府和公职人员的行为进行监督，对政府的运行过程、运行形式、财政预算等方面仍然缺乏清晰的了解，政府长期形成的惰性和封闭性使得外部力量对其监督不够，而且由于信息不对称原因，造成内行说不清，外行看不懂的情况。

三、当前建立廉价政府的着力点

（一）推动财产公示，规范公职人员行为，严惩腐败现象

当前，政府及其公职人员的贪污腐败行为为何屡禁不止？一个很重要原因在于没有进行公职人员财产社会公示，一旦没有公开就意味着公职人员的行为无法受到社会的监督，他们可以利用手中的权力和地位为自身谋私利，而且这种行为将越来越严重。当前，官员的财产公示阻力很大，利益集团的集体性抵触比较严重，但从建设社会主义廉价政府角度出发，党和政府应该要有更大的政治勇气、更高的政治智慧、更强的政治责任感和更远的历史担当在公务员队伍中推行财产公开。同时，明确规范行政机关和公职人员的行为，做到公私分明，界限明确，规定哪些行为是允许的，哪些是禁止的，对各种腐败行为严惩不贷，从体制机制上防止公职人员的违法犯罪、贪污腐败行为，建立常态化机制，从源头上禁止，保持公务员队伍的清廉，使公职人员行为在阳光下运行，受公民和社会监督。

（二）精简政府机构和人员编制

行政成本的居高不下很大程度上是财政供养的人太多，政府机构繁多，职能重叠交叉，影响了办事效率和执行效果，助长了官僚主义和形式主义作风。精简政府机构和人员编制，有助于提高办事效率，减轻财政负担，提升公职人员的素质，提高增加公共利益的能力。精简机构和人员不仅仅是对人的精简，更是对体制的精简，涉及到方方面面的利益，“不是对人的革命，而是对体制的革命”[6]（P397），而“体制问题，实际上同‘消肿'是一个问题的两方面。要‘消肿'，不改革体制不行。现在我们的体制有很多问题。大家对公文旅行、解决问题慢，意见很多，这些也都和体制问题有关。”[6]（P287）因此，当前应进一步合理厘清和调整政府职能，精简机构，对一些职能交叉、相似的部门进行合并，统一行使职能，避免政出多门的现象。合理定岗定编，使政府机构和人员配置趋之合理，最大发挥行政部门的作用，打造一支廉洁奉公、能力强、各尽其能、配备合理、充满活力和使命感的公务员队伍。

（三）树立有限政府理念，转变政府职能

政府并不是万能的，政府应该有自身比较明确的职能，大包大揽的、全能型的政府，容易引起政府失灵现象，产生灾难性的后果。因此，现代意义上的政府是有限政府，“一是政府权力有限，政府权力应该被限制；二是政府职能有限，政府职能应该被限制。”[7]（P49）在构建廉价政府时，应该树立有限政府理念，转变政府职能，“在世界各地，政府正在成为人民注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”[8]（P1）严格控制政府的税收和支出，“政府之所以能够干预市场，一方面是因为有权，另一方面因为有钱。”[9]（P41）把一些 事务交由社会和市场管理，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（四）加强公民监督，充分发挥社会组织自治作用

政府的权力来源于人民的授予，政府的行为和权力必须受到人民的监督和制约，“行政权力的受任者绝不是人们的主人，而是人们的官吏，只要人们愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。”[10]（P132）因此，必须加强公民对政府的监督，充分发挥政府的主人即人民的作用，健全监督体制机制，建立和畅通各种渠道，使公民有机会、有途径参政议政，不断培育和提高公民政治参与意识，使政府在公民监督下阳光运行。此外，要发挥社会组织在管理社会公共事务中的重要作用，马克思在《法兰西内战》高度赞扬了人民在管理国家公共事务中的自治作用，实现了人民当家作主的愿望。因此，在构建廉价政府的今天，也必须高度重视人民自治得作用，“社会自治就是人民群众的自我管理。在目前我国的社会政治生活中，它的主要形式表现为城乡居民自治、社区自治、地方自治、行业自治和社会组织的自治。”[11]（P8-9）在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，调动社会组织力量，发挥社会组织自我管理、自我服务的作用，社会自治是还政于民的现实途径、是国家权力回归于民的重要体现。社会自治可以最大限度地激发公民的主体意识，培养新型的政治文化，最大调动公民的参政积极性和主体性。

四、当前构建廉价政府需重视三个问题

（一）处理好廉价政府与公共利益的关系

廉价政府的一个重要内容就是机构和人员较少，行政成本较低。但也要注意到，如果一味追求机构和人员的精简，将行政成本控制在最低点，甚至到不合理地步，那么行政效率必然不高，行政人员的素质必然下降，又由于公共利益需要政府去维护和增进，那么这样就会有损于公共利益的实现。这就需要正确处理好廉价政府与公共利益的平衡关系。在构建廉价政府时，由于政府公职人员身份既有公共性，也有社会性和私人性，即公职人员也是社会成员的一份子，他们也需要像其他公民那样有着各种生活支出和需求，如果公职人员的待遇过于低廉，无法达到“养家糊口”的程度，那么就无法吸引到优秀人才加入到政府中去。同样，其他方面行政成本的刻意降低也会影响到行政效率，影响到公共利益的实现。要正确处理行政效率和行政成本、进而是与公共利益的关系，在其中找寻一个最佳的平衡点。

（二）处理好政府与市场、社会的关系

从现代社会发展趋势和走向来看，一个发达、健全的国家大多追求小政府、大社会的形态。当前，要进一步明晰政府的职能，即政府哪些要管，哪些不要管，哪些管了不需要管的地方，又有哪些没管到需要管的地方，限制政府的权力，监督政府的行为，使政府及其公职人员在职能范围内活动，杜绝政府滥用权力、贪污腐败、与民争利的行为；使政府体现公共性，提高政府的执政能力，真正为社会增进利益，为社会提供高质量的公务服务和产品。要进一步建立健全社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使市场经济公平、有序、法治化、充满活力，使每个主体都能公平竞争。发达的公民社会是保持社会稳定、国家繁荣的重要因素，公民社会中的自愿性、自治性、独立性、非政府性等特征使得它在促进社会进步、提高公民美德、抵御公共领域的侵犯等方面有着不可替代的作用。当前，我国公民社会仍然存在一些不足，这就要求政府要主动培育公民社会，赋予公民社会应有的独立性和自治能力，保护公民参政议政、表达民意、维护自身权益的积极性，促进公民社会的健全和发达。

（三）政府是否有自觉的意识、自我纠错的能力

当前我国正在进行深刻的伟大历史变革，各种矛盾错综复杂，各种利益关系将进一步深刻变化，政府面临的新问题、新挑战也将随之与日俱增，加之不可预测的因素，政府在制定、执行政策过程中，难免会有失偏颇，不能对症下药，出现行政效率不高、行政行为不当等现象，这时候就需要政府要有自觉的意识去纠正自身的行为。政府是否有自觉意识，即它是否会发现自身存在哪些问题、主动进行自我提升、能够预知未来发展趋势，进而进行理念、政策调整和创新，以使政府符合时代和社会发展趋势，做到未雨绸缪，有预见性，这是关系到社会主义廉价政府建设的重要问题。如果政府有自觉意识、有自我纠正能力，那么政府的运行效率就相对较高、成本相对低廉，廉价政府的目标也就实现了。

[1]马克思恩格斯选集：第3册[M].北京：人民出版社，2012（9）.

[2]专家呼吁立法严控“官员”膨胀[N].法制日报，2006-05-25.

[3]毛泽东.在省市自治区党委书记会议上的讲话[M]／／毛泽东选集：第五卷.北京：人民出版社，1977.

[4]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[5]我国行政成本高出世界平均水平25% 五大原因造成[J].决策探索（新闻周刊），2010（5）.

[6]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[7]丁祥艳，朱亚军.行政改革的路向选择：建设有限政府[J].哈尔滨学院学报，2004（7）.

[8]1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997.

[9]顾其银.论社会主义市场经济条件下有限政府的构建[J].江苏社会科学，2011（6）.

[10]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1962：132.

[11]俞可平.更加重视社会自治[J].人民论坛，2011（6）.