城镇化进程中农村纠纷的主要类型及纠纷解决

闫文博 刘志松

(1.河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401;2.天津社会科学院 法学研究所，天津 300191)

中国是传统的农业大国，农业、农民、农村问题一直是我国政治、经济、社会发展的核心问题。党的十八大提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2013年“两会”之后，李克强总理在答记者问时说:“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民。”城镇化就是要有序地吸纳农村剩余劳动力，使其在工作、生活方面均得到一定提升，这是社会经济发展的必然趋势。在近几年城镇化迅猛发展的过程中，所带来的影响是全面而深刻的，取得了不菲的成就，但同时也存在着诸多问题，其中农村地区在城镇化过程中出现的纠纷也呈现出新的特点和发展方向。对这些纠纷类型进行调查研究，并分析在新形势下的纠纷解决模式就显得十分有意义。

一、城镇化进程中农村纠纷的主要类型

有社会就有纠纷，这固然是一种正常现象。但由于城镇化进程是在原来相对封闭的农村社会基础上建设，由于工业化、信息化时代的到来，必然会对原来的社会结构带来一定的冲击。在这一过程中，难以避免会改变人们先前的生活方式及习惯，不断的利益调整和重新组合也会促使新的社会阶层出现，农村地区的纠纷亦会随之增多。在城镇化进程中绝不可忽视这些问题，而要想及时地解决这些纠纷，首先要弄清有何种类型的纠纷。

(一)土地纠纷

土地是农民的根本生产资料，对于农民来讲，土地是其赖以生存的希望和根本。随着国家工业化、城镇化进程的加快，多种基础设施建设全面铺开，主城区也在不断地向外扩张，对农村土地的征收征用越来越多，土地纠纷日益呈现出多样化的特点，原先的土地承包人之间、家庭农场这一政策引导下而出现的新的承包形式中，以及在土地征用补偿等方面，在全国各省市中都出现了一些纠纷。据蔡虹研究，当前土地纠纷主要有以下类型:一是因法律和政策的变化引起的纠纷;二是承包引发纠纷，包括土地发包中发生的、合同履行过程中发生的以及关于承包合同效力问题的纠纷;三是因土地征收补偿引发的纠纷;四是因土地所有权界限不明引发的纠纷［1］。这些纠纷呈现出广泛性、多样性、多元性、群体性及复杂性特征。

(二)移民拆迁纠纷

国家大型工程的建设、棚户区改造以及城市房屋拆迁，牵涉到众多人的利益。对于一些普通农民来讲，甚至关涉到生存问题。因此，也成为最容易激发矛盾、引起冲突的领域之一。如南水北调工程穿越江苏省宝应县夏集镇7 个自然村，拆迁户达560户，被压挖土地面积1700 多亩，老百姓的耕种土地被挖，需要补足他们的耕地面积和差额补款［2］;修建三峡工程需要搬迁的移民总数突破规划的113 万人，三峡库区最终移民人数将达到140 万人［3］。除此之外，各地在城市扩张中因拆迁所引发的矛盾及纠纷更是数不胜数，成为最近几年社会关注的热点问题。由于房屋拆迁执行难度大，在强制拆迁过程中，暴力抗法事件时有发生，甚至由简单的谩骂、吵闹发展到公然持凶器、汽油对抗等极端方式，耗费了大量的人力物力，造成了一些拆迁户不断的上访、信访等问题。

(三)群体性事件多发

群体性事件本身是一个结果，但引发群体性事件的起因却往往是纠纷，尤其是这种纠纷牵涉面广、影响大，长时间没有得到较好的解决，最终才导致事件发生。据媒体报道，2008年6月28日至29日凌晨，贵州省瓮安县部分群众因对一名女学生的死因鉴定结果不满，引发大规模人群聚集围堵政府部门和少数不法分子打砸抢烧事件。2008年7月19日，云南省孟连县发生胶农聚集和冲突事件，40 余名公安民警和10 余名胶农在冲突中受伤，2 名胶农死亡［4］。当然这只是众多群体性事件中的冰山一角而已，在全国范围内来看，这样的事几乎是屡见不鲜。但无论发生在哪里，无论导火索是什么，往往都有一些共同的特点，即是在现代化、城镇化建设进程中农民利益没有受到较好保护。“当前我国农村群体性事件频发，预示着农民利益诉求对于组织性出口的需求已经到了一个非常急迫的程度。”［5］“2005年全国因土地引起的群体性突发事件19700 起，占全部农村群体性事件的65%以上。”［6］黄学贤认为，城镇化进程中农民利益受损是导致农村群体性事件的深层原因［7］。此时，农村纠纷主要体现在农民整体与带来损害的主体之间，这无疑是在城镇化进程中不可回避要解决的重要问题。

(四)留守儿童引发的问题

少年儿童是国家的未来，他们的健康成长关系到全民族的利益。但在当前的社会形势下，很多农民因为种地收益少而选择外出打工，将自己的孩子留在村里给老人照看，使他们成为留守儿童。据统计，目前我国留守儿童已达到7326 万人［8］。留守儿童本身是社会问题，并不属于农村纠纷的类型。但因其学习、生活环境发生的变化，使其在人生的道路上出现异常的因素增多，有一些孩子走向堕落，也有一些孩子因经受不住诱惑且又缺乏管教而走上犯罪的道路，如此数量众多的儿童就使得这一问题变得更为严峻。因此，有学者建议在城镇化进程中应该关注留守儿童的教育及心理问题，避免出现难以控制的局面［9］。

事实上，关于农村纠纷的类型还远不止上述的几种，比如在农村地区出现的信访上访、局部地区的黑社会性质团伙以及黄赌毒等问题，均给城镇化进程中的农村社会带来不稳定因素，它们本身也是纠纷产生的重要原因。对这些纠纷继续深入研究仍有必要。

二、城镇化进程中农村纠纷产生的主要原因

城镇化进程使得原先农村生活、工作的环境发生新的变化，从而促成了新的纠纷出现。总体上来看，这些社会纠纷虽然各不相同，但还是有一些共同的原因。归纳起来，主要有以下几点。

(一)与土地分离带来的生活上的变化

尽管土地是农民赖以生存的基础和条件，但最近二三十年的变化使得农民们仅依赖土地已不足以满足基本的生活需要。多数农民生存的方式是每年到城市中打工赚钱，到农忙时节再回村种地，之后又返回城里继续打工。如此反复的折腾仍然获得不了多少收益，甚至有些农民放弃了种地，转而将自己的土地承包给其他一些愿意种地的农户，一举两得。但由于农民法律意识的缺乏，这样的承包往往伴随较大的风险，以致农户之间就土地耕种的权利发生纠纷不在少数。王山认为，土地承包合同纠纷的成因有以下几点:其一合同存在瑕疵，其二是当事人法制观念淡薄，其三是土地法律政策频繁调整致使土地状况混乱，其四是坡地、荒山、荒滩等土地的价值逐渐被人们认识，其五是法律规定的争议解决机制不顺畅，机构不健全［10］。除了土地纠纷之外的其他纠纷类型也明显与农民离开土地、转而生活在城市有一定关系，是这种生活方式变化所带来的附生性问题。

(二)部分机构滥用权力，漠视农民权益

城市发展需要用地，这使得城郊农民因此受益，但同时在城市扩张过程中发生的拆迁纠纷亦随之增多。开发商在进行投资过程中与一些政府机关工作人员勾结，甚至雇佣黑社会人员帮助拆迁，使农民权益受到侵害。尽管不排除有个别农民坐地漫天要价的现象，但部分机构滥用权力的现象仍不容忽视，这促使了纠纷的发生甚至引起群体性事件。据法制网舆情监测中心发布的《2012年群体性事件研究报告》显示，由征地强拆诱发的群体性事件占到了2012年群体性事件发生总量的22.2%，成为引发群体性事件的第二大诱因［11］。另据一组公开的数据显示:在过去的土地征用中，一些地方政府占有土地利益分配的20%－30%，开发商占40%－50%，而农民作为土地使用权的主体，仅占5%－10%［12］。在征地拆迁过程中，权力寻租现象屡禁不绝，一些开发商通过向地方官员行贿等手段，以公益之名获得营利性项目征地的批准权，肥了自身，损了农民，难免引起农民的不满。

(三)农民法律意识淡薄，缺乏诉求渠道

社会主义法制体系已基本建成，但法律观念深入人心并成为人们首选的解决问题的方式仍然有很长的路要走。由于诸多因素的影响，再加上农民本身文化素质不高，法律意识淡薄，当遇到纠纷的时候，仍然不知采用何种途径才能有效地保护自己的权益，即使知道，也难于跨越当前法律体制设置的种种鸿沟，如维权成本、时间成本等因素。因此，有时候他们更愿意选择以集体的力量来对抗权贵资本的侵袭。“不少群众在法不责众心理的驱使下，抱着大闹大解决、小闹小解决的心态，聚众闹事、上访，妨碍执行公务，损坏公共财物，阻塞道路交通，甚至发展成为影响社会治安稳定的突出问题，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体性突发事件。”［13］纠纷发生并不可怕，可怕的是解决纠纷的正当渠道受阻而使农民利益的诉求没有申诉通道，由此而积发的民众戾气将引发社会不稳定因素，进而威胁到整个社会机制的正常运行。

三、城镇化进程中农村纠纷解决的路径

随着人民法律意识的逐渐增强，城市中的纠纷解决越来越直接诉诸法律，导致了很多地方基层法院处理的案件数量激增。但在更为广大的农村地区，由于农民对于法律本身的认识有限，诉诸法院并不是其解决纠纷的首选。据郭星华、王平的调查显示:“农民选择社会网络来解决纠纷的比例最大，占有效样本的69.5%，其次为政府部门，占有效样本的15.6%，选择司法部门的比例最少，占有效样本的14.9%。”［14］因此，在探索城镇化进程中农村纠纷解决的路径时不可忽视这一现实，即不能仅仅依靠或强调法律解决纠纷的重要性，更应该注意从多方面多渠道为解决农村纠纷提供多元化的路径选择。

(一)重视农村地区习惯法的作用

尽管国家法已经涉及生活中的方方面面，在解决具体问题过程中起着至关重要的作用，但由于中国传统文化和特定生活结构的影响，在基层社会中仍然存在着大量的民间习惯，并约束着人们的行为和生活。这种传统的惯性和生活方式还将长期存在，因此不应该忽视其在解决民间纠纷中的作用。“不同的社会事件所依循的规则各异，因此社会群体之中规则是多元化的，他们在不同的场域中发挥着不同程度的作用。它们是在特定人群长期生产、生活中所形成的，最具代表性的如习惯、习俗、礼节、仪式、舆论、禁忌、乡规民约、家族法规、民族规约、宗教戒律、行业章程等。”［15］111这些民间规则不属于国家法的范畴，但却在解决基层社会的纠纷中起着不可忽视的作用。在不违背法律的前提下，它们与国家法之间也有一定的互动，共同为农村地区的纠纷解决提供可能的模式。

(二)加强法律宣传，提高农民法律意识

虽然全国各地不时都会进行普法教育，但在很多地方却流于形式，发发传单，搞搞活动，热闹一番，就轰然退散了，普通老百姓也只是看看热闹，法律观念并没有深入人心，他们仍然不懂用法律来规范自己的行为，也不知道怎么用法律保护自己的切身利益。一些群众不知法、不懂法，对什么是民事诉讼、行政诉讼以及怎样走法律程序全然不解，当自己的利益受到侵害的时候，不走正常的程序，而首先想到的是到处上访，找地方政府或某些部门去解决，甚至认为这才是正常的途径，无疑这对于解决纠纷以及社会安定都是不利的。加强法律宣传，提高农民法律意识，不能流于表面，走走过场，而应该切实采取措施，定期有效地为农民做法律知识的讲解，努力使他们掌握法律的武器，将纠纷消除于产生之前或即使出现也能主动用法律去解决。

(三)政府提供优良服务，保护农民合法权益

在纠纷发生的过程之中，农村地区农民之间发生的不在少数。但从近几年的报道中可以发现，在城市扩张中，政府权力深入基层尤其是在拆迁领域中所引发的纠纷呈上升趋势。一些地方政府滥用权力，漠视农民利益是纠纷发生的重要原因之一。因此，在化解农村地区纠纷的过程中，规范权力运行的程序，真正建设服务型政府势在必行。政府提供的服务优良，在源头上保证了每一个农民的利益，其利益诉求得到表达并尽量满足，使纠纷本身产生根源得以消除，无疑对纠纷解决极为有利。而政府提供优良服务的基础是转变政府工作作风，尤其是政府工作人员观念的转变，由管理者身份转为服务者身份，做到“为人民服务”的基本要求，从而实现农村地区的和谐稳定。

(四)借助民间权威，发挥基层组织的作用

在中国长期历史发展过程中，乡绅一直在基层社会中扮演着重要的角色。费孝通指出:“士绅可以是退任的官僚或是官僚的亲友，甚至可以是受过教育的地主。在任何情况下，他们都没有政治权力，可是有势力，势力就是政治免疫性。”［16］31在我们当前的社会及政治话语体系下，当然没有所谓的乡绅了，但不可忽视的是在农村地区仍然活跃着一些乡土精英。在当地人看来，他们拥有较高的学识、一定的社会地位，并且品德高尚。在解决农村地区纠纷过程中应该借助这些民间权威的力量。同时，基层组织如村委会以及人民调解团体等机构，因长期与农民共同生活，甚至有些成员本身也是农民，他们对于农民纠纷产生的根源和背景更为了解和清楚，因此，在提出解决方案或分析问题的时候，也往往能够直抵本质，对症下药。基层组织本身的行政权力力量与地方上的精英人士共同结合，一起发挥作用，对于解决农村地区的纠纷是十分有益的。

四、结语

城镇化是我国建设现代化国家过程中的一项重要战略，也是社会经济发展不可扭转的大趋势，这一过程将给农民带来更多的实惠，并使其生活更加美好。但不可忽视的是，这一过程可能会经历很长一段时间，在这段时间里也难免因为城镇化而给过去的工作、生活模式带来新的变化，在打破旧的生产生活方式及利益格局调整过程中，不可避免地会产生之前的农村社会可能不存在的纠纷类型，并呈现出新的特点。认真调查研究这些纠纷的类型和产生的原因，并分析新形势下纠纷解决的模式问题刻不容缓。在解决纠纷过程中，应该注意调动政府机构、民间组织、基层权威和农民自身的力量，寻求多元化的纠纷解决方式，既要解决已出现的各种纠纷，也努力做好制度建设，将纠纷产生的隐患消除，使农民真正享受到改革的成果。

［1］蔡虹.农村土地纠纷及其解决机制研究［J］.法学评论，2008(2).

［2］扬州化解南水北调移民拆迁纠纷［EB/OL］.中国网http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/nanbei/464876.htm.

［3］三峡工程移民总数最终将达140 万人［EB/OL］.新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2006－10/01/content_5162667.htm.

［4］中国近期群体性事件突发敲响基层执政警钟［EB/OL］.中国新闻网http://www.chinanews.com/gn/news/2008/08－13/1346010.shtml.

［5］朱渝.城镇化进程中群体性事件法治化防治——以失地农民因征地拆迁引发的群体性事件为研究视角［J］.海峡法学，2013(2).

［6］于建嵘.农村突发群体性事件的预警和防治［J］.中国乡村发现，2007(1).

［7］黄学贤，陈峰.城镇化进程中农村群体性事件的法治化路径探析［J］.学习论坛，2010(9).

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［15］刘志松.权威规则模式——纠纷与纠纷解决散论［M］.厦门:厦门大学出版社，2013.

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