对常宁推进新型城市化的调查与思考

李勇民

（中共常宁市委党校，湖南 常宁 421500）

常宁作为湖南省最年轻的县级市，处于“3+5”城市群的南缘，是湘南大开发的“中心区”，也是承接珠三角地区产业梯次转移的“前沿地”。面对全省推进新型城市化建设这一重大发展战略和难得历史发展机遇，常宁该如何把握先机、主动对接、加速融入、有所作为？这是摆在常宁人民和常宁各级领导面前亟待解决的现实课题。

一、常宁城市化进程的现状

因长时间内没有明显的交通和产业优势，常宁的城市化起步相对较晚。1992 年以前，城市建设基本停留在修几条马路、建几栋办公楼、砌几间私房的阶段，小打小闹，见缝插针，无序开发，城市无美感可言；1992 年成立城市综合开发公司，相继开发北外街、青阳南路，尽管开发速度不够快，标准不够高、效果不很明显，但迈出了城市化实质性步伐；2003 年引进衡阳市万通公司开发群英西路，2005 年又引进德泰隆公司开发青阳北路，常宁城市西扩北拓收效明显，城市化开始加速，城市规模初具；2007 年以来，又启动宜水和潭水风光带建设、外环南路和外环西路建设、南门湖和西门湖建设以及背街小巷改造等，城市化全面提速，规模与品位明显提升。目前，城区总面积由“十五”末不足10 平方公里发展到现在近20平方公里，城市常居人口由不足10 万增加到近20万，城镇化水平由2005 年的24%提高到45%。这几年常宁城市化建设有这么三个特点：

一是投资逐年加大，城市建设全面加速。近几年，通过社会融资与财政投资相结合，采取市场化运作模式，城市的规模不断扩大、布局日趋合理、品位明显提升。2005 年投入城建资金6000 多万元，2006年投入1.1 亿元，2007 年投入2.3 亿元，2008 年以来，多渠道筹措城建资金近20 亿元。近几年，相继完成了泉峰西路、北外街、桃江路、群英东路的改造，拉通了西一环、西二环、南一环，基本完成了宜水和潭水风光带的建设，全面启动了50 米宽，10 多公里长的南三环、东一环和宜水新城、南门湖的开发，“一座城、两条河、三个环、四个湖、七纵八横”的城市格局渐次成型，城市越做越大、越长越高、越变越美。

二是设施日益完善，宜居程度不断提升。近几年，城市房地产开发如火如荼，建成了万隆凯旋、帝煌山庄、三江水岸等一批品位较高的居民住宅。城市环卫设施明显改善，建成仙岭和松柏垃圾处理场，新建大型垃圾转运站3 座，新建公厕10 座。城市供水管道全面升级，电力主网扩容和入户改造全部完工，污水处理厂建成启用，垃圾处理场建设全面启动，天燃气入户工程已开始建设，现有500 多户居民已用上管道天燃气，市民的生活居住条件得到明显改善。

三是管理与时俱进，市容市貌明显改观。2008年，撤销原宜阳镇，分设宜阳、培元和泉峰三个办事处，办事处的工作重心转向城市管理。2009 年，将环卫所分设到三个办事处，并在城区办事处增设城市监察中队，进一步做到城市管理职能重心下移。2010年，实行“建管分离”，组建城市综合管理执法局，专门归口管理环卫处、城市执法监察大队、市政处等单位。在各办事处全面推行“定路段、定人员、定任务”的网格化管理，按片区划分，分片包干，定人定岗定责，还专门聘请28 名城市卫生监察员进行监督检查。狠抓门前三包和清扫清运保洁、烟花爆竹燃放、渣土运输、户外广告等管理工作，城市管理网络做到了无缝覆盖。2008 年以来，又率先在全国实行城区公交免费，城市公共交通管理服务意识提高，市容市貌大为好转。

二、城市化建设中不容忽视的几个问题

常宁虽然经过多年努力，城市化建设取得了一定成绩，但是其问题依然较多，不容忽视：

1.有湘南中心的好区位，却没有发挥出中心集聚的功能。 常宁市地处湖南省衡阳市西南部，居湘南衡阳、郴州、永州三市的几何中心，拥有很好的地理区位优势，理论上讲有利于吸引更多的人流、物流、资金流、信息流。现实中，目前常宁市“凤凰引来”的少，“孔雀东南飞”的多，企业家和有钱的能人反而在衡阳、郴州、永州安家置业，尤以水口山有色金属有限公司和松柏镇最突出，这个现象值得我们深思。同时，由于城市交通不便，导致了物流不畅；由于城市规模偏小，许多基础设施建设的服务半径过小，建设成本过高，导致了基础公共设施建设滞后于经济发展要求。诸如这些，都在很大程度上制约了城市集聚功能的发挥。

2.有得天独厚的好生态，却没有打造出宜居家园的环境。 常宁城区依山靠水，花草藤木多、古树名木多，四季分明，阳光充沛，地下水充足，城区周围三十里内没有工业型污染源，空气清新，生态条件适合居住。同时，常宁人均住宅建筑面积、城市用水普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均公共绿地面积等在兄弟县市中都排位靠前。但是，常宁的老城区破旧，改造进展比较缓慢；公厕、垃圾场设施陈旧，建设投入不足，垃圾露天堆放，路边随意焚烧，行人难觅公共厕所的情况普遍；生活废水、城区噪音污染比较严重；市场经营秩序也比较混乱。

3.有丰富多样的好资源，却没有培育出支撑城市的产业。 常宁自古就有“八宝之地”的美称，被誉为“油茶之乡”、“杉木楠竹之乡”、“有色金属之乡”、“非金属之乡”，工业资源、农业资源、旅游资源都十分丰富，但是城市没有鲜明的产业，更没有高科技产业或者特色产业。一产业，有礼品无产品；二产业，有矿产无资产；三产业，有景点无亮点，餐饮方面，排档多、宾馆少；娱乐方面，唱歌打牌的多、健身休闲的少，金融、保险等新兴服务业以及现代物流、科技教育、信息中介等生产性服务业不发达，专业化和社会化服务体系发展缓慢。城市就业质量不高，外来人口稳定性弱。

4.有撤县设市的好招牌，却没有亮露出文明城市的形象。 常宁撤县设市已经16 年，虽有城建维护费提高2—5 个百分点，财政周转金每年增拨100～200万元以上等省里给予县级市的优惠政策，但是文明城市的建设步伐依然不够快。非法建筑、违章建筑、随意搭建临时棚现象依然存在，损害了城市的品位和形象，并带来了安全隐患；城市道路比较拥挤，挤道、占道现象时有发生，出行不够便利；生产生活区混杂、综合服务水平低，脏、乱、差状况还没有得到根本改善，而且城市建设投入渠道单一带来系列发展瓶颈。走上市场化的城市建设并没有带来倍增效益，反而走进了建设用地空间不足、建设用地指标紧缺、土地利用效率有待提高和房地产开发“一窝蜂”的尴尬处境。

5.有勤奋朴实的好民风，却没有展示出市民应有的素质。 常宁人杰地灵，向来以民风淳朴、勤劳上进闻名。宋代出了理学家袭盖卿和王居仁；清代出了岳麓山长王祚隆、安徽巡抚唐训方；当代有彭明治中将、滕文生和吴基传两位中央委员。虽然如此，“县民”向“市民”的转变却步履蹒跚，部分市民妄自菲薄，没有从我做起的责任意识，总是埋怨发展不如人家快，自己又没有纳税意识，没有勇于担当的责任，随便发表一些自卑的、丑化常宁的言论、文章；部分市民守成观望，没有敢闯敢干的创业意识，少数人天天围着领导要工作，缺乏敢冒风险的精神，缺乏敢为天下先的底气；部分市民画地为牢，没有海纳百川的开放意识。这些思想樊笼，对常宁推进新型城市化是很大的制约。

三、加快常宁新型城市化进程的几点思考

城市是经济社会发展的引擎。在贯彻落实科学发展观，推进“两型”社会建设的大背景下，如果仍然停留在原有的城镇化战略思维上，必将永远落后于别人。因此，必须按照新型城市化的要求，把握其精髓实质，突出以人为本、环境优先、节约集约和统筹协调理念，消除城市开发建设的“千城一面”，走出一条别具一格的城市化新路子。

1.城市定位：努力打造山水园林宜居城市

与常宁相邻的祁阳、耒阳、桂阳、衡南、祁东五县，均是以资源为支撑，具有相同“体质”的城市发展路径，在新型城市化进程中，如何发挥比较优势，从周边兄弟县市尤其是财政综合实力排位在前列的耒阳、桂阳中胜出，首要的问题是要清楚把握常宁的比较优势。一是城市生态保持良好。目前，常宁城市绿化率已经达到22%。近年来，常宁加大城市环境综合整治，2006 年来实施烟尘控制区达标建设，关、停、并、转了一批污染严重的工业企业，新建、改造了一批废气治理设施，空气质量进一步改善。市区内的宜阳工业园致力于建设高科技、生态工业园，落户的南天茶油、聚一同等企业都是属于污染少、能耗低的企业。城市周边没有重污染的工业企业。良好的生态底子将是我市建设山水园林生态城市坚实基础。二是城市地域有利扩展。常宁城区地势平坦开阔，宜、潭二水在此交汇，目前规划的22 平方公里城区面积内绝大多数为平地，只有少数丘陵，良好的地域为城市扩张提供了天然条件。三是城市区位优势显现。目前，常宁西距衡枣高速24 公里，有一连接线；东距京广线铁路和国道107 线50 公里，省道214 线东西纵横市境，省道320 线南北贯穿全市，这两条省道全部按新标准进行改造，道路更宽更直更平。南北向又建设京珠高速复线，该复线在常宁境内有3 个互通，其中松柏1 个、城区1 个、庙前1 个。今年11 月，衡桂高速公路常宁段将建成通车，常宁的区位优势将越来越明显。衡、郴、永三市及下辖县市区来常宁，都在一小时车程之内，非常方便、快捷。四是城市发展规模初具。我市现有城区面积近20 平方公里，水、电、气、路的发展都已初具规模。当前，自来水主管网已改造完成，城市电网已进一步扩容，天燃气入户工程已经全面启动，清洁能源将全面普及，常宁城市的综合承载能力将进一步提高。五是城市工业支撑强劲。良好的工业发展势头承载了城市发展的未来。2006年以来，打造了宜阳工业园和宜阳工业走廊两个平台，迎来了中国五矿、中粮、中建材3 大央企，引来了荣诚鞋业等一批台资企业和中山量大等外资企业，引进了珠江村镇银行、华融湘江银行等股份制金融机构。这些无疑将为常宁城市建设铆足后劲。清醒认识到这些比较优势后，完全有理由把常宁打造成山水园林宜居城市，以山水园林宜居城市这一定位来谋划城市发展与建设，把常宁建成一个别具一格的城市，把更多的农民变成市民，把湘南三市的优秀人才更多地吸引来常宁投资创业。

2.城市规划：逐步形成功能完备和谐的中等城市格局

按照山水园林宜居城市的定位，要进一步完善好城市总体规划，要按照科学发展观、“五个统筹”以及主体功能区划分的要求，考虑整体区块“保山保水”、空间组织“依山亲水”、建筑布局“显山露水”，把中心城区定为生活区、商贸区，以发展三产业为主。在商贸区建设上，要利用“油茶之乡”的品牌和油茶产量居全国前列的优势，大力发展油茶产业，打造“中国油都”，建成以油茶加工制品为主的全国流通中心；在生活区建设上，一方面，可划出一块地，作为水口山有色金属有限公司的职工家属建设用地，使水口山有色金属有限公司的发展与城区发展联系更紧密。另一方面，可划出一片土地作为别墅群建设用地，吸引湘南三市的金领、白领来常置业居住，提高城市的品位。力争在10 至20 年内，使常宁的城市人口增加到35 万，面积扩大到35 平方公里，形成“和谐、富强、文明、宜居”的中等城市规模，成为湘南地区工业、商贸、交通和文化中心之一。

3.城市建设：积极探索政府建设经营城市模式

以前，常宁在建设经营城市过程中，更多的精力花在招商引资上，采取市场化运作模式，解决了融资难题，但是客观上形成了“老板牵着项目走，项目牵着规划走”的低水平开发建设格局，城市规划没有很好的落实，影响了建设经营城市的总体效果。随着财政收入不断增加和城市开发建设不断深入，政府开发经营城市的理念、能力和实力也越来越强。应该大胆尝试政府“建设城市、经营城市”的项目运作模式。可以由城建投公司作为政府的融资平台，以财政担保申请银行贷款负责基础设施建设，并代表政府垄断项目规划范围内的土地一级市场，市财政列入预算安排配套资本金和银行贷款还本付息资金，所得收入全部进入市财政偿债基金专户，扣除土地经营成本（包括基础设施建设及土地管理费）后的收益，专项用于偿还市财政垫付银行贷款还本付息资金和项目配套资本金，余额部分作为城市建设资金和发展基金使用。这一作法在我省浏阳、宁乡等县市已经采用，实践效果明显。近几年，常宁依托城建投公司，改造了一批城市道路，加快了城市基础设施建设步伐，效果也很好。今后，在工业园区、城市基础设施建设等方面都应全面推广政府投资这种模式，加快城市建设步伐。

4.城市管理：全面提升山水园林城市的宜居品位

常宁有山水园林城市的特质，随着南门湖、西门湖的规划动工，以及宜水、潭水风光带的建成，常宁城市水、园的面积将大大增加。城区绿化因城市规划的落实到位，也会得到保障。总的来看，在管理城市中，一方面坚持“谁污染谁治理，谁破坏谁恢复”的方针，加大对既有污染的整治。突出对厂矿企业的烟尘治理，严格落实节能减排措施；一方面要突出仙岭垃圾处理场建设，突出对城市空气、水体污染的治理和城市噪声、饮食油烟扰民问题的查处；同时，要把城市发展与提高资源利用效率结合起来，走资源节约的城市化道路；要把城市发展与环境保护和生态建设结合起来，走环境友好的城市化道路，提高城市宜居品位。

5.城市之魂：以人为本，破除体制障碍，重塑人文环境

人是城市的灵魂。新型城市化，要着力解决重物不重人，见物不见人的问题。当前新型城市化面临的最大难题，是既要把农民转化为农民工，又要使农民工转化为市民。这就需要从制度、政策等方面创造农村流动人口自然整合到城市社会中来的环境。在户籍改革上，长沙已经迈出了改革城乡户籍制度的步伐，取消了城乡户籍差别。但目前农民进城的成本过高，进城后的收入低，农民工无法实现在城镇买房定居的愿望，大多数进城农民长期处于流动状态。要建立城乡统一、公平竞争、开放的就业市场，培育城乡一体的劳动力市场；要创造农村人口进得来、留得住的环境，让农民工能够在城市安居乐业，平等享受现代城市文明。要创新社会保障制度，减少农民工后顾之忧。要逐渐淡化政策上的城市偏向，逐步取消城市居民的特殊待遇。要注重建设教育强市，注重提升城市文化软实力，不断改善城市文化娱乐设施，不断挖掘常宁悠久的历史文化，搭文化台，唱文化戏，吸引更多的文化人来常宁，繁荣文化事业。八宝之地常宁，必将迎来更加辉煌的明天。