论宪法意识的培育

田 华

（河北政法职业学院，河北 石家庄050067）

“徒法不足以自行”，法律规范是靠人来执行的，执行法律的人没有树立法律的信仰，法律就会沦落为“摆设”。“没有文化的支持，制度是不可能建立起来的；而没有制度的实践，也不可能完成文化的转变。因此，制度和文化是社会进步的‘两条腿’，必须同时行走才能协调发展。”［1］目前，我国宪法实施存在的问题，不仅仅是宪法实施制度的缺陷造成的，宪法意识的缺失也是阻碍宪法实施的重要原因之一。本文仅从宪法意识的培育，探讨我国法律文化建设存在的主要问题和解决对策。

一、宪法意识培育的必要性

“凡是社会不稳定的国家一般是缺乏社会基本共识的，如在中国，每天看新闻你会发现很多让人不安的事情。吃饭担心食品安全，恶性事故不断，缺乏诚信。”“为什么我们的社会不稳定？为什么我们在社会稳定上花的钱越多社会越不稳定？原因就是维护社会稳定的观念出了问题，有时我们是用人治的方式来建构社会稳定的基石。这种人治的机制是不可靠的、不安全的、成本很高的。我们应该转向法治的理念。”［2］随着市场经济体制的建立和发展，出现了不同的社会阶层和利益群体，代表不同阶层的意识形态彼此争论不休，难以形成各阶层普遍接受的价值观念，而社会转型期出现的社会混乱、腐败严重等情况，迫切需要各阶层普遍接受的价值体系来凝聚人心，形成社会共识。但长期以来我们宣传的单一国家意识、整体意识，因不能兼顾公民意识、个体意识，难以被不同阶层所接受。什么样的价值理念既能体现国家意识，又能体现公民意识；既能体现个体的多样性，又能表达共同的利益诉求？宪法规范以“尊重和保障人权”为其核心价值理念，被国家和公民普遍接受。一是它以合法的、规范化的形式表现出来，不仅具有权威性、程序性、稳定性，还可规范国家、团体、公民等不同利益主体的行为；二是它将国家意识与社会意识，多数人的意识与个体意识有机结合起来，其中包含的民主、人权、法治等价值观念可以为不同阶层所接受；三是它强调的平衡国家权力与公民权利的思想，与儒家倡导的中庸和谐的思想不谋而合，既体现了传统思想又反映了现代法治观念；四是它与中国共产党倡导的“以人为本”的执政理念相统一，与执政党“为人民服务”的宗旨相一致。因此，用宪法规范的核心价值统一人们的思想和行为，树立社会共同信仰，在爱国主义和“以人为本”的价值观念指导下，形成社会共识，有利于促进我国社会文明和政治文明的进步。

二、公民宪法意识和宪法教育的现状

（一）公民宪法意识薄弱

由于宪法在立法体系中居于最高地位，“依法治国”首先表现为“依宪治国”，宪法意识首先表现为对宪法的认识，然后是对宪法实施的认识。我国82年《宪法》实施三十年来，应该说国家领导人的宪法意识逐步提高，从胡锦涛总书记提出“依法治国”首先是“依宪治国”，到习近平总书记提出“宪法的生命在于实施”，“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”，说明国家领导人已经开始从对宪法的认识转变到对宪法实施的认识。由于我国宪法实施制度不健全，宪法被长期闲置，缺乏宪法实践，多数人看不到宪法在规范国家权力，保障公民权利中发挥的作用，宪法意识极其薄弱。知识分子群体中还有相当一部分人对 “为什么法治优于人治”搞不清楚，还有相当一部分政治理论工作者在人治思维指导下解释中国特色社会主义。从公务员的宪法意识看，韩大元教授在2009年对1300多名处级以上干部做了一个调查，对于宪法的作用是什么？回答“限制国家权力”及“保障人权”的加在一起才30%多，大部分人认为宪法就是规定国家制度的。还有一题是问，依法治国的首要任务是什么？有的干部选了“依法治民”，而真正懂得依法治国的核心理念，是用法律来治官的只有26%［2］。从公民的宪法意识看，绝大多数人只知道有一部大法叫宪法，不知道宪法规定了什么，有什么作用。一位网民说：“宪法学者王人博在《中国青年报》刊发的《宪法课》长文，读完这篇文章，我感到汗颜。作为一名经常关注时事的时评人，我竟然头一次听说宪法的真正内涵是法治的最高阶规范。因为宪法是管国家的，管政府的，管执政者的。”［3］这些现象说明社会主义文化体系中的法律文化体系还没有形成，实施宪法还需要在培育宪法意识，完善宪法保障机制上下功夫。

（二）宪法宣传缺少统一的领导

目前，各高校都建立了人权研究中心等宪法研究机构，但缺少联合，缺乏统一的组织领导，宪法宣传和宪法实践呈现较为分散的状态。由于缺乏统一的领导，没有统一的规划，宪法宣传和宪法实践缺乏具体的步骤和措施，宣传教育活动没有明确的原则和口号，宣传路径单一，宣传范围较为狭窄，不能充分利用媒体、网络等有效的宣传工具和现有的宣传教育资源，扩大宪法的影响。同时，宪法实践的缺位，也使宪法的价值理念难以深入人心。

（三）普法教育的理念不清、宪法宣传较少

我国自20世纪80年代以来，连续开展普法宣传教育活动已有20多年，应当说取得了一定的成效，国家领导人的法律意识逐步增强，公民的权利意识不断提高，越来越多的人拿起法律武器维护自身的合法权益。但是不可否认的是在普法宣传中，宣传较多的是一般法律，尤其是维护社会治安的《治安管理处罚法》和《刑法》等规范公民行为的法律［4］，较少宣传制约公权力的宪法和行政性法律法规。媒体的报道也主要集中在老百姓不守法和政府如何制裁方面，极少报道国家机关工作人员不守法以及如何规范他们的行为。由于缺乏“法律面前一律平等”等宪法原则的指导，传统媒体以反映政府的声音为主，网络等新媒体以反映老百姓的声音为主，造成线上线下两种不同的声音，由于各自的立场不同，人们对各种信息有自己的选择性，更多的人愿意选择网络等新媒体发出的声音。加之政府在制定改革发展目标时着重于经济的发展，忽略了政治体制的进步，较少关注我国民主、法治的进步以及执法机关在程序公开、公平、公正方面所作的努力，造成传统媒体的宣传难以得到老百姓的认同。大多数人认为法治就是制裁老百姓的，因此，宣传效果大打折扣，既不能引导规范公权力的行为，又不能使老百姓信服，社会上不守法的现象依然得不到遏制。这样的宣传既起不到提高政府公信力的作用，也不利于法治理念的树立。

（四）宣传路径单一，受众范围狭窄

目前，宪法宣传存在的主要问题，一是从宣传范围看，主要集中在精英阶层，尤其是法律界人士当中，没有普及到全社会；二是从宣传的地点看，主要集中在大学的课堂，教授的论文、专著中，没有与媒体结合，很少在电视、网络上看到宪法的身影，受众范围狭窄；三是从宣传形式看，主要采取“运动”的方式，依赖于国家搞一些重大的纪念活动，如法制宣传日、宪法颁布纪念活动以及领导人讲话的学习活动中，活动一结束，宪法的宣传教育也归于沉寂，不能有效地持续下去；四是从宣传的内容看，缺乏与实际生活的联系，使用的语言也是老百姓听不懂的法言法语，不注重宪法规范的通俗化讲解，较多采用学术性的理论观点。

三、培育宪法意识的主要途径

（一）建立宪法宣传的领导机构

联合各高校的人权研究中心，成立统一的领导机构，制定宪法宣传的计划、措施。该组织的人员可由四部分人构成，一是各高校人权研究中心的成员；二是吸收人大代表、政协委员、政府工作人员，发挥他们在政治参与中的作用。同时得到人大、政府的支持和资助；三是各级各类学校等研究机构的政治理论学者；四是包括传媒界人士和法律实践部门的人员，他们是宣传宪法、实践宪法的主力军。

（二）确定宪法宣传的原则和口号

每个社会都要有一个总的规则，过去人们常常抱怨宪法规则过于抽象和原则，无法作为法院判决的依据，却不知道原则规范高于具体规范，正是宪法的原则性，才能成为具体规范和具体行为的衡量标准。宪法不仅仅通过具体规范发挥作用，更主要通过原则规范发挥作用。例如，宪法规定“国家尊重和保障人权”的原则，现实中如果不遵守该原则，就会出现“恶法”指导下的“恶政”，造成非理性上访、截访、以暴制暴的现象。因此，宪法宣传应将宪法规范中体现的基本原则，如法律面前一律平等原则、人民主权原则、保障人权原则、法治原则和权力制约原则等作为宣传的主要内容和口号，并结合现实生活中发生的具体问题，用宪法基本原则作为衡量国家权力与公民权利是否平衡的标准，以宪法原则凝聚人心，形成社会共识，建立共同的信仰，并在制度中逐步落实，达到最终实施宪法的目的。

宪法作为控权法，主要是对国家机关提出的要求，所以，宪法意识教育的主要对象是国家机关的工作人员，其次是全体公民。在内容上主要集中在以下四种意识的培养。

1.人权意识的培育

宪法规定“尊重和保障人权”的主体是国家机关，人权以人性尊严为基础和目标，保障人权首先以尊重人权和不侵犯人权为前提条件。近几年政府实施了一系列保障人权的措施，如社会保障体系的建立，惠及的人群越来越多，受到了公民的普遍肯定。但是，宪法规定的平等权、人身自由和人格尊严、选举权和政治自由等方面，还缺乏国家机关积极的作为。宪法规定的公民基本权利在普通法层面存在大量的空白，如新闻法、出版法、结社法等还没有制定，已经制定的《集会游行示威法》、《选举法》中存在的缺漏需要弥补。权力行使的界限不明确，在执法过程中侵犯公民权利的事件时有发生，因此，需要我们一方面抓紧具体法律的制定，另一方面抓紧对管理人员进行不损害公民权利的教育。“公正”往往以看得见的方式实现，执法机关落实程序公正非常重要，程序性合法不仅有利于公民权利的保护，使公民信服，还可以增加政府的公信力，促使管理人员树立“尊重人权”的信念。

2.人民主权意识的教育

人民主权意识就是权力来源于人民的意识。由于人大代表间接选举国家机关正职领导时大多采取等额选举，人大代表没有选择权，在候选人介绍不充分，候选人的确定不公开的情况下，选举不是很民主，所以，在国家公职人员中，权力来源于民、服务于民的思想不会自然产生，只能靠教育灌输。一些学者提出实行宪法宣誓制度，牢记手中的权力是人民通过宪法赋予的，树立执政为民的法治理念［5］。但要从根本上树立公职人员的人民主权意识，必须修改《选举法》，逐步将国家公职人员选举纳入《选举法》规范中，实现差额选举。

3.法治观念的树立

政治合法性是提升政府政治能力的主要途径，所谓政治能力就是政府解决冲突的能力。在国际形势动荡，国内形势不稳定的状况下，政府越依赖暴力手段解决冲突，就越会损失自己的合法性，政治能力也就越低。公民通过非正常渠道积累起来的对政治秩序的挑战就会越强。权力运行的合法性不仅可以激发国内民众的同意和服从，还可以提升民族国家在国际上的政治地位［6］。政权合法性的前提是符合宪法，并使政权在宪法规定的范围内运行。实行法治，首先要坚持法律面前一律平等的宪法原则。意大利法学家贝卡利亚曾经说过，刑罚的有效性不在于刑罚的残酷性，而在于刑罚的不可避免性。意思是法律的权威不是建立在它的严厉上，而是建立在法律面前人人平等上，如果在法律面前有一人享有超越法律的特权，那么，法律的权威也就不复存在了。现实生活中，由于缺少对公务人员的警示教育，许多执法人员认为法律就是制裁老百姓的工具，官帽是最好的护身符，这种状况很难使法治理念在其思想上扎根。治民先治官，除对执法人员违法行为采取责任追究外，应通过媒体等宣传工具，对公务人员违法的具体情况进行分析报道，使其他执法人员引以为戒，逐步提高执法队伍的法治观念。

4.权力制约思想的养成

国家的暴力工具如果运用不当必然侵犯公民的权利，因此，实施并保障宪法中规定的公民基本权利规范，有赖于对国家权力的制约。由于我国权力过分集中，党政领导权力过大，很多时候我们只能依赖于权力的自我限制和自律性教育，但这种教育经过多年实践，收效甚微。要从根本上制约国家机关的权力，必须从制度上着手，严格按照宪法规定的国家机关进行设置安排，遵守人大与其他国家机关监督与被监督的关系，充分保障各级人大对政府的监督权，细化监督程序，使人大质询常态化。

（三）拓展宣传渠道，扩大宪法的影响

1.开展党纪国法教育

不遵守党纪国法和具体岗位规则是思想作风产生问题的主要原因，但传统教育运动往往忽略了产生问题的根源，单纯从思想作风上查找问题，把规章制度变成了摆设，实际执行时，另搞一套潜规则。近三十年来我国颁布的法律法规有很多，但很少组织学习，即便是执法部门也很少定期学习培训所执行的法律，执法犯法再所难免。因此，有必要在全党范围内开展党纪国法教育，使全体党员熟悉了解党的纪律、规则、宪法以及所执行法律的具体内容，查找机关、个人在执行党纪国法中存在的主要问题，提出并改进相应的制度和措施，提高全体党员的守法意识。

2.发挥媒体的传播作用

现代媒体已经发展为社会第四种权力，对公众的价值观念起着重要导向作用。由于我国报刊、电视等传统媒体属于官办性质，在处理“权力与权利”关系上容易产生一边倒的现象，很少报道国家机关工作人员违法及制裁情况，这种宣传不能对其他公务人员起到警示作用，不利于管理者守法意识的增强和政府公信力的提高，还会使公众产生误解，认为我国的法律只治民不治官。同时，以互联网为代表的新媒体又缺乏“尊重人权”和“保障人权”的意识，使用“人肉搜索”等手段，使个人多项权利包括人身自由权、隐私权等宪法权利受到极大的威胁［7］。这些情况说明我国媒体人士宪法意识的缺失。目前，我国还没有保障公民言论自由和出版自由的《新闻法》、《出版法》，言论自由和出版自由的界限不明确，没有规定新闻采访权的界限，很容易发生媒体侵犯个人或法人名誉权、隐私权的案件，在此情况下媒体应在“法律面前一律平等”、“尊重和保障人权”等宪法原则指导下，规范记者身份管理，规范采访手段和信息来源，由媒体记者组成的行业协会制定自律性规则，对于虚构假新闻的人员作出相应的处理，树立媒体在公众心目中的诚信形象。同时，针对媒体普遍存在的宪法理念缺失的状况，加强对媒体工作人员，尤其是领导、编辑、记者或编外通讯人员的法治理念的培训；同时，法律人可以利用自己的影响力，在网络上用通俗的语言解答网民的法律问题，传播正确的宪法、法律知识，向网民灌输人权、法治观念。

3.发挥教育培训机构在宪法宣传中的功能

（1）对各级学校政治理论教员进行法治培训。针对知识分子群体中存在的法治观念淡薄，“人治”与“法治”区分不清的现状，有必要对政治理论教员进行法治培训，使其了解实行“法治”是现代文明进步的必然结果。当原有的社会规范失去约束力时，法律必将成为社会的主要控制手段，与传统的组织控制、文化控制、思想控制等控制手段相比，法律控制着重于人们外在行为的控制，更多地保护了公民的思想自由、言论自由和行为自由，给公民权利自由预留的空间更大，更有利于公民权利的尊重和保护。

（2）在中小学教育中，着重宪法原则和爱国主义的教育，说明政府、政党权力来源的合法性，国家追求自由、民主、人权、法治的目标以及为此做出的努力，由此激发学生对国家、政党的认同和爱国主义情怀。我们可以借鉴德国的做法，形成宪法爱国主义的理论。通过宪法培养对国家的一种爱国情感，因为宪法体现了这个国家最核心的价值。当基于民族认同、文化认同的爱国主义转变为基于宪法认同的爱国主义的时候，那么我们可以很容易寻求一个基于自由、民主、人权多元结合的价值认同，同时我们可以形成国家的认同和自我身份的认同［2］。

（3）在高校教育中，着重法治观念和宪法规范的教育，普遍开设《法律基础》课程，并且将其中的宪法、治安管理处罚法等公法与民法等私法作为讲解的重点，再根据所学专业介绍与专业有关的部门法，例如，管理学专业再介绍一部行政法与行政诉讼法，加强程序公正的教育，逐步提高大学生的法治观念和法律知识水平。

4.发挥公民在争取权利中的推动作用

近年来，我国法治的进步，主要来自公民权利意识的增长和争取权利的斗争，我们应支持公民争取权利的行为，回应公民提出的利益诉求，解决国家权力与公民权利之间的冲突，平衡国家权力与公民权利之间的关系。市场经济的发展以及市民社会的形成，社会逐渐要求分清“公域”与“私域”，国家治理向国家与社会共同治理转变，国家应提供各阶层对话的渠道，为协商民主提供条件和保障。培育合法的民间组织，发挥民间组织在管理社会中的作用。同时，加强公民合法性教育，保证法的权威性。法的权威性不仅仅依靠国家强制力，公民间的交流和体验是法的权威性生成的社会基础。执法宣传传达给公民的不仅仅是违法必究，更主要的是告诉公民法律的目的不是限制和废除自由，而是保护公民的权利和自由，法律是权利和自由的界限，哪里没有法律，哪里就不可能有权利和自由，使公民切身体验到法律的权威和对自身权利的保护。

从制度层面上看，完善违宪审查制度，是实施宪法，使宪法获得生命力的关键。在不修改宪法，司法机关不能适用宪法的情况下，主要从以下方面寻求解决的途径：一是积极构建权利保障制度体系；二是将基本权利“法律化”，将宪法权利保护转化为普通法律制度的建构和完善［7］。制定新闻法、出版法、结社法等法律，划清公权力行使的界限。三是启动现有的违宪审查和宪法解释制度，提高宪法规范的效力。通过上述措施的实施，使公民感觉到宪法对其生活所发生的影响，逐步增强宪法意识。

综上所述，在我国商品经济和市民社会不发达的背景下，通过宪法宣传，宪法意识的培育，用宪法原则凝聚人心，形成社会共识，建立共同的信仰，并逐步完善保障宪法实施的各项制度，是现阶段宪法实施的正确选择。

［1］张千帆.道德与理性——对中国宪政文化与制度建构的评论和反思［EB／OL］.中国宪政网，2008－05－19.

［2］韩大元.宪法与社会共识：从宪法统治到宪法治理［J］.交大法学，2012，（1）.

［3］耿银平.我们需要一场宪法教育运动［EB／OL］.http：／／www.thefirst.cn／1366／2012－12－13／398111.htm.

［4］陈云生.论中国的宪法、宪政与建构和谐社会的基础［J］.中国社会科学院研究生院学报，2007，（4）.

［5］韩大元.公务员宪法教育体制比较研究［J］.自治研究，2008，（12）.

［6］欧阳景根.政治宪法、法律宪法、社会／公民宪法［J］.学术月刊，2005，（9）.

［7］任喜荣.当代中国宪政建设中的“主义”与“问题”［J］.法制与社会发展，2012，（5）.