中央财政支持粮食生产的成效、问题和建议

罗安国

(湖南涉外经济学院，湖南 长沙410205)

1 中央财政支持粮食生产取得的成效

民以食为天，国无粮不稳。粮食安全是治国安邦的头等大事，丝毫都不能放松。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，近年来中央财政以保障国家粮食安全为核心，积极发挥公共财政职能，着力构建完善支持农业和粮食生产的保障机制，为农业生产稳定发展和保障国家粮食安全做出了积极贡献。

（1）不断完善种粮收益保障政策，有效调动了农民种粮积极性。自2006年全面取消农业税，直接减轻农民负担3504亿元；实施种粮补贴，直接增加农民收入7646亿元；逐年提高粮食收购价格，累计安排财政资金951亿元，支持国有粮食收储企业收购政策性粮食3150多亿kg；积极推广农业保险政策，累计安排补贴资金266亿元，为农业生产提供年逾8000亿元的风险保障。2014年全国粮食总播种面积1.1273亿hm2，比2013年增加78.2667万hm2，增长0.7%。谷物播种面积是9462.2733万hm2，比2013年增加85.4133万hm2，增长0.9%。财政实施种粮补贴，促进了粮食生产播种面积的增加。

（2）加大农业基础设施和农业科技投入，提高了粮食综合生产能力。累计安排6184亿元，支持大型商品粮基地、农田水利设施和农业综合开发等项目建设。累计安排782亿元，支持农业科技研发、农业技术推广和服务体系建设。2014年全国粮食作物平均单产359kg/亩，比上年增产0.56kg/亩，提高0.2%。比2003年的289kg/亩，增产70kg/亩，提高24.2%。财政加大农业基础设施和农业科技投入，促进了粮食生产单产的提高。

（3）积极推动粮食流通体制改革，健全粮食储备和市场调控体系。截至2011年底，累计剥离粮食政策性亏损挂账2948亿元，年约减轻企业利息负担177亿元。支持国家储备体系建设，累计安排储备粮油利息费用补贴、粮食风险基金等3267亿元，地方掌握的粮食库存分别较10年前增长154%、96%。

（4）建立和完善粮食主产区利益补偿机制，调动地方政府抓粮积极性。累计安排资金4620亿元，建立产粮大县奖励制度，取消主产区粮食风险基金地方配套、农业投资配套、消化政策粮食财务挂账，有效调动了地方政府抓粮积极性。

2 存在的问题

（1）现阶段我国粮食供求仍处于紧平衡状态。“十一连增”虽然较大程度上改善了三大主要粮食品种的供求状况，但我国每年仍要进口大量的大豆和油料油脂等粮食作物。目前我国食用油消费对外依存度已高达75%。

（2）粮食生产“十一连增”后继续增产的难度加大。一方面，受水、土地资源约束加剧影响，东北、华北主产区扩大粮食生产前景堪忧。另一方面，由于新品种、新技术储备不足，化肥施用量不断增加、植被破坏、水土流失，耕地质量全面下降，粮食单产提高难度加大。

（3）种粮比较效益偏低，农民种粮和地方政府抓粮积极性有待提高。与种植经济作物和外出务工相比，种粮比较效益依然偏低。相对于二、三产业而言，粮食生产对国内生产总值（GDP）、财政税收和就业的贡献率较低，粮食主产区地方政府抓粮积极性不高。

（4）粮食需求刚性增长，消费结构性矛盾日益突出。受人口增长、消费升级、城镇化等因素影响，粮食消费持续刚性增长，小麦、稻谷、玉米、大豆、食用植物油等粮食品种消费结构矛盾逐步显现。“北粮南运”、产销分化特征更加明显，粮食流通成本增加，实现粮食供求地区平衡的难度加大。

（5）国内粮食市场受国际因素影响日益加深。国际主要粮食商资金雄厚、技术成熟、营销网络健全、产业链长，对我国粮食市场的影响和控制日益加强。早在2011年，外资企业饲料和食用植物油产量所占比重就分别提高到了16%和46%。

3 下一步政策建议

（1）调动地方政府抓粮积极性，切实落实地方政府保护耕地等资源的责任。一方面中央财政应以缓解地方财政困难为重点，建立对粮食主产区的利益补偿机制。稳步提高粮食最低收购价格，充分发挥价格机制的引导作用。完善财政补贴政策，充分发挥财政补贴在调整粮食生产结构、转变粮食生产方式和提高粮食生产效率方面的促进作用。完善产粮（油）大县奖励制度，逐年提高产粮大县奖励资金水平，探索建立对粮食主产区利益补偿的长效机制。另一方面，要加快改革土地征占制度，完善“占补平衡”政策，坚决守住1.2亿hm2红线。将基础条件好、生产水平高的粮食产区明确划为粮食生产主体功能区，严禁征占或改变用途。探索建立耕地保护补偿机制和区域利益调节机制，改革粮食产区党政领导绩效考核机制，强化地方政府责任。

（2）继续发挥政策的激励作用，调动农民种粮和政府抓粮积极性。中央财政应着力建立健全对农民的利益保护机制,让农民种粮有利可图，形成显著的政策导向。要以促进粮食生产和防范粮食风险为核心，进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。要探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，把有限资金真正用在刀刃上。继续加大良种补贴、农机购置补贴、粮食直补、农资综合补贴的力度。大力支持落实粮食收储政策，有效缓解农民“卖粮难”、“储粮难”问题。加大农业保险保费补贴力度，帮助农民防范化解种粮风险。

（3）建立促进提高粮食生产能力的长效机制，确保粮食综合生产能力不断提高。一方面，中央财政要支持改善农田基本条件，继续加强农业基础设施建设，改革小型农田水利工程管理体制，增强农业抗灾能力，着力缓解耕地、水资源等自然要素“硬约束”。另一方面，中央财政要大力支持农业科技进步，提高农业科技服务水平，着力破解粮食增产“软约束”。增加安排农业科技经费，重点支持农业领域基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研发等，为粮食不断增产提供了科技支撑。加大资金投入，实施种子工程项目，支持农业科技转化推广和服务体系建设。因此，加快南水北调工程建设，加强农业科研能力建设，创新科研体制机制，善农业技术推广体系。加强良种繁育基地建设，培育壮大种业龙头企业，提升良种生产和供应保障能力，才能不断增强粮食综合生产能力，提高了粮食单产水平。

（4）积极推动土地经营的适度规模化、集约化，提高粮食生产组织化程度。坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，实现所有权、承包权、经营权三权分置，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制，引导土地经营权有序流转鼓励。支持承包土地向种粮大户、农民合作社流转，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展，支持发展农机、植保、抗旱等专业服务组织，提高粮食生产专业化、社会化服务水平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。

（5）进一步完善粮食流通体系和市场调控机制，确保粮食保供稳价。搞好粮食储备调节，调动市场主体收储粮食的积极性，有效利用社会仓储设施进行储粮。尽快启动“北粮南运”运输能力建设，提高粮食运输综合能力。加快高标准粮食仓储设施、国家级大型批发市场、粮食市场信息化和区域粮食服务中心建设，提高粮食物流效率。充分运用财政贴息、运费补贴等政策促进产销合作方式和机制创新。进一步完善中储粮管理体系和地方粮食储备体系建设，完善进口转储机制，优化储备布局和品种结构。

（6）运用好两个市场、两种资源，支持和促进国内粮食生产和加工业发展。探索设立中国海外农业产业发展基金，加快农业走出去步伐。鼓励和支持国内大型粮食企业通过收购、参股、兼并等方式到国外建立粮食生产基地和仓储设施，拓宽进口渠道，适当增加进口，把握好进口规模和节奏。确保国内粮食流通市场话语权。大力扶持国内骨干粮食企业，打造专业化的粮食食品生产基地。完善期货交易制度，引导国内企业通过联合采购等途径，提高谈判能力。