邻避冲突的实质及对PX产业发展的启示

胡林（中国石油广西石化公司 广西 钦州 535008）

邻避冲突的概念虽然在上世纪80年代才产生于西方发达国家，但是邻避冲突事件是伴随工业革命而产生的，早在19世纪中期英国铁路的烟雾和噪声就引发过群体性事件。随着我国工业文明和政治文明的巨大进步,从投资数百亿的大化工（PX）项目到区区垃圾压缩站，邻避冲突无处不在，上至中央政府、下至街道办都不得不应对和处置该类事件，认真总结和研究邻避冲突的实质、特点和新发展新动向，将有助于政府、企业及相关方提高认识、采取正确措施，化解矛盾促进经济、社会健康发展。

一、邻避冲突的实质和特征

邻避是NIMBY（not my in back yard，别在我家后院）的音译，NIMBY一词是1980年11月16日一名英国记者在《基督教科学箴言报》发表文章以描述美国人对居住地周围化工垃圾的嫌恶和反感，后被港台学者翻译为邻避。

邻避冲突产生的原因和实质。普遍认为邻避冲突产生的主要原因是邻避设施的负外部性，外部性是指一个经济主体在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种不利影响或有利影响,是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的作用。负外部性就意味着邻避设施生产成本外部化给了周边的民众，邻避设施的类型及外部化的成本主要包括：一是能源化工、交通、采矿等设施，如核电站、炼化、PX项目、高铁等，设施可以使地方政府和投资方受益，但安全风险、环境污染等却由周边民众承担；二是废弃物处理设施，如垃圾填埋场、焚化厂、污水处理等，设施对所服务的居民必不可少，但健康风险、房屋贬值等成本确由周边民众承担；三是民众嫌恶、反感的公共设施，这类设施给给民众带来心理伤害或损失，如解毒所、精神病医院、火葬场或殡仪馆等。因此，邻避冲突的实质是利益冲突，公共利益和个人利益的冲突，而群体性冲突通常表现为一种利己、非理性、情绪化的行动。当前世界各地，安全环保风险较大的项目和废弃物处理设施，因安全、环保、健康问题引发的邻避冲突较多，如PX、垃圾处理厂等。

影响邻避冲突强度的主要因素。冲突强度主要取决于抗争民众的心理特征和认知水平，不同性别、年龄、收入、受教育程度、社会态度的群体有不同的心理特征和认知水平。冲突强度可以从以下三方面进行表观和描述：一是民众感知到的风险和成本。设施的安全环境健康风险越大、离邻避设施的越近、受教育程度越高、收入越高、社会越发达，民众的抗争强度越高；同时，民众容易受到舆论甚至谣言的煽动，往往偏见地选择感知成本和风险高的信息，导致情绪化的非理性行为。二是民众感知到的收益和利益。邻避设施多数是公共设施，多数情况下设施周遍的民众也是受益着，不同的是他们承担了更多的风险和成本，如果设施提供的就业机会、带动的基础设施改善、商机等正外部效益，甚至是经济赔偿或补偿很高，其感知的收益也越高，当然不同的人群其感知的边际效益是有差异的。三是民众对政府的信任程度。政府为民众提供公共服务和设施，也承担着维护社会公平与正义的职责，民众对政府的信任程度取决于社会环境和历史，具体到个案中，政府从项目中受益（税收、政绩）越多、决策程序越不透明，民众对政府的信任程度越低。民众感知的收益低、感知的成本高、对政府的信任底，冲突强度就越激烈。

二、我国邻避冲突的发展和特点

我国正进入一个民众环保意识和维权意识迅速攀升的敏感时期，邻避冲突集中反映了我国的经济、政治、文化、社会等各方面的矛盾，同时冲突也体现了社会发展转型期的进步。

1.起步较晚，发展迅速。我国邻避冲突群体性事件进入媒体和公众视野始于2007年6月的厦门PX事件，相对于西方发达国家已经很晚了，但此后该类事件不绝于耳，影响较大的主要有：2008年1月上海数千民众抗议高铁建设，2008年5月成都民众抗议中国石油四川石化炼厂建设，2008年8月北京朝阳区居民抗议5号地铁线建设，2009年11月广州番禺数百民众抗议垃圾焚烧炉的建设，2010年7月广西靖西县过千民众抗议当地铝厂污染，2011年8月大连福佳大化PX事件，2011年9月浙江海宁民众抗议光伏企业污染事件，2011年11月广东海门数万民众抗议火力发电站项目，2012年4月天津数千民众抗议中国-沙特炼油项目，2012年7月四川什邡铜钼事件和江苏启东排污管道事件，2012年10月浙江镇海PX事件和海南莺歌海电站事件，2012年12月北京-包头高铁事件，2013年5月昆明PX事件，2014年4月茂名PX事件。

2.抗争的邻避设施对象越来越广泛，冲突强度越来越激烈。抗争的对象从最初的PX大化工项目扩展到了铁路建设、垃圾处理设施、炼油项目、火力发电站、排污管道、铜钼矿、铝厂等。2007年厦门PX事件民众采取了“街头散步”的方式表达抗议，基本上是比较有序、和温和的，而此后的许多事件中，如茂名PX事件中发生了冲撞政府大楼、打砸车辆、破坏商铺、袭击警察等违法行为，而且参与人数达到数万人。

3.新媒体时代的国内舆论环境下，谣言的产生和传播发挥着推波助澜甚至是关键性的作用，邻避冲突呈现出较强的非理性特征。谣言是官方决策不透明、政府信任缺失、认知局限条件下，民众维护利益、表达诉求、宣泄不满的社会抗议工具。在邻避冲突中，民众对抗性地解读官方信息，认为官方的正面宣传是政府和投资方联合实施的欺骗和愚民策略，呈现出很强的非理性。尤其是环境敏感类的项目，如广东番禺的垃圾焚烧炉项目被认为会产生大量致癌物；PX被妖魔化，被认为是高致癌物，爆炸相当于一颗原子弹等。

4.政府在应对中完全处于被动，几乎全部以妥协让步告终。

政府决策不透明（不履行听证）、程序不规范（比如未批先建），在项目上马前缺乏合理的预期和判断，冲突发生后，民众要求政府披露相关信息、环评报告等，政府采取拖延、掩盖或单方面发布信息等，缺乏与民众进行平等、坦诚沟通的诚意，加剧了民众对政府和投资方的不信任，最终政府不得不宣告暂停或终止项目，PX项目、垃圾焚烧炉项目等无一不被取消或迁址。

三、PX产业破解邻避冲突的建议和措施

发达国家的邻避冲突事件在上世纪达到很高的频次，目前正处于下降趋势，这得益于其研究成果和治理方式的改进，对在我国邻避冲突中首当其冲的PX等化工项目，建议如下：

一是合理选址和规划，降低安全、环保、健康风险。社会发展程度较高、环境污染较重的地区，民众对邻避设施的感知成本越高，比如城郊比农村更容易引发群体事件，因此要选择欠发达、环境容量大的地区。同时，化工产业规划布局要遵循生态化、环保化、集约化、园区化、规模化的发展方向，要重视安全环保业绩和投资，控制和降低风险。

三是政府信息公开、民众参与、消除误解、建立信任。政府是公民的委托代理人，主要提供公共服务、承担公共事物管理，也有维护公平、正义的职责，公平、正义是构筑政府信任的基石，政府的历史表现则是民众信任的来源。要消除和降低民众对邻避设施成本和风险的感知，需要邀请公众参与决策，并在决策过程中提供充分的信息、知识，消除民众对健康和财富的担心和疑虑。因此，政府要转变思路，在项目上马前就要搭建政府、民众、企业三方对话平台，信息公开、决策透明、坦诚对话，尊重民众的知情权、参与权和选择权。

三是建立经济补偿机制。成果共享才能风险共担，经济补偿或赔偿是发达国家治理邻避冲突最重要的手段之一。在具体实施中，对于涉及的群体人数众多或收入较高时，往往公共财政或企业资金难以负担，在经济上不可行。但是，在合理选址后，经济补偿通常可行，实施中要抓住最主要和最敏感的群体。至于方式和补偿标准，则可根据民众收入和地方财政力量，考虑安排岗位就业、一次性现金补偿、分期补偿等。

结束语

就在笔者发稿的前几天即6月18日，广州番禺某小区数百名业主反对在小区附近建设垃圾压缩站，采取拉横幅、堵塞道路的方式向施工方施压。笔者断言，我国邻避冲突发生的频次和强度在未来数十年中将会进一步提高，如何解决问题？有一点是无疑的，政府应扮演主要角色，转变思路、改变态度、听取民声、尊重民意、维护民利、取信于民、还权于民或为解决之道。

[1]戴佳 环境阴影下的谣言传播：PX事件的启示 中国地质大学学报.

[2]陈宝胜 国外邻避冲突研究的历史、现状和启示 安徽师范大学学报.

[3]胡林 中国PX产业发展的困境和前景 现代经济信息.