南水北调中线干线工程河南段直管代建项目施工过程中投资控制管理探究

□张启勇 □王桂华 □汪炳南（河南直管建管局）

1 基本情况

作为一个特大型线性工程，南水北调中线干线工程总干渠施工时间长、空间跨度大，河南段直管和代建项目长302km，建设地点涉及南阳、平顶山、郑州、焦作、鹤壁、安阳6地市，初步设计概算批复投资334.76亿元（不含重大变更批复，不含价差批复），45个土建施工标合同金额161.96亿元（不含备用金）。施工过程中受移民征迁、施工扰民和民扰施工、前期勘测设计深度不够、地质变化、地方或部门利益纠葛、施工期国家政策调整等影响，发生工程变更索赔较多。受上述因素影响，工程投资控制的难度不断增大。为使工程顺利开展，工程投资得到有效控制，需要排查影响投资控制管理的各种因素，查找深化投资控制管理的方式方法。

2 投资控制管理面临的挑战

2.1 料场、弃渣场等发生变化

料场地质条件变化大、料场选址更改等造成土方平衡变更、表土剥离（后期还需要回填）变更、取土和弃土运距增加变更及二次倒运变更等情况发生，造成工程投资增加较多，给投资控制管理工作带来挑战。如：某设计单元工程招标时计划填筑土料采用相邻设计单元工程可用弃土，实际实施时由于2个设计单元施工进度不匹配、渠道老建筑物基础拆除等清除工程量增加的因素，造成外调土料方量大增，部分填筑土料只得另寻料源，该项变更将不可避免的增加了工程投资。

2.2 征地拆迁

施工过程中，排水建筑物进出口、桥梁引道两侧等部位出现永久和临时用地不足问题，加之增设桥梁等设计变更等原因，造成已用地范围不够的问题出现，为解决该类问题，需通过工程变更程序将该类费用计入征迁费用中。由于建设用地征地拆迁工作历时较久，弃土弃渣需二次倒运，同时拖延了工期，造成索赔较多。如某设计单元工程临时堆存弃碴约150万m3，预计增加投资约800万元。部分标段因征地线内存有征地遗留问题，导致相关标段村民阻工现象时有发生。

2.3 设计变更

2.3.1 前期勘测设计深度不足或地质条件变化引起的设计变更

由于前期勘测设计深度不足或地质条件变化较多，导致部分标段施工过程中发现地质条件与招投标时有较大出入，后续基础处理方案发生变化，对工期和投资带来一定的影响。如：部分设计单元工程的膨胀土渠段基础处理方案由土方回填变更为水泥改性土换填，部分渠段增设了抗滑桩、坡面梁等施工内容；部分标段地下水丰富，渠道渗控处理采用新标准后，投资大幅增加。

2.3.2 施工过程中提高设计标准

在施工过程中，考虑降低风险，提高安全系数，调整了部分渠段的设计标准，对工程投资带来一定影响。如：部分渠段属于高填方填筑，为提高安全系数，对高填方渠段进行风险评估，按不同的风险等级分别增设防渗墙、排水设施、土工膜加厚等处理措施；穿黄隧洞的内衬方案在工程实施过程中，要求按照新的技术规范重新设计实施，提高了标准，增加了投资。同时由于设计变更造成工期延长，使临时设施运行和维护费用增大，监理服务期延长，各单位由此提出的索赔金额巨大。

2.3.3 受地方利益诉求，跨渠建筑物设计发生变更

由于从前期设计到施工图时间跨度大，原设计阶段确定的跨渠建筑物（公路桥、生产桥、铁路桥、灌溉渡槽及排污廊道等）工程规模和数量已不适应当地社会经济的发展需要，地方要求增加跨渠建筑物数量并提高标准，造成现场设计变更较多，投资增加较多，投资控制难度加大。如某地方市政府提出多座桥梁位置、宽度、规模以及桥梁绕行道路标准等方面的变更要求。

2.3.4 重大设计变更决策时间对工程投资带来影响

工程开工以后，出现的一些重大技术问题决策周期长，对工程进展造成了较大的影响，直接间接造成工程投资增加较多。例如针对膨胀土地质条件进行设计变更，穿黄隧洞的内衬设计变更确定等。

2.4 外部环境影响

工程施工中由于征迁补偿款不足或不能及时到位造成一定的现场阻工，或施工降水、强夯、爆破等造成施工扰民和民扰施工，还有地方上要求增加跨渠桥数量，提高等级标准，还有村民对桥梁方案不满而阻工，造成现场设计变更较多等等各种原因造成变更索赔较多，投资增加较多。

2.5 施工期物价及国家政策变化影响

受国家宏观经济政策调整，中线干线工程建设正处在我国物价上涨阶段，尤其人工和材料市场价格普遍上涨幅度较大，物价上涨对工程投资控制影响较大，例如仅人工一项，根据河南省造价信息部门公布的资料显示，2011年人工价格与2008年相比，累计上涨37.63%；同时因中线工程全线集中开工，除主材外，部分工程材料价格持续高涨，例如工程必须的保温板、复合土工膜、砂石骨料等出现供不应求的局面，直接推动了材料价格持续高涨，而这些材料在渠道标中用量较大，这对工程投资控制影响很大。尽管在工程建设期间国务院南水北调办公室对中线工程采取了一些材料调差措施，在很大程度上缓解了投资控制压力，但受概算水平偏低、价差调整幅度不够等影响，仍存在一定的投资缺口。

2.6 工作面移交滞后导致赶工情况

由于受移民征迁、前期勘测设计深度不足、外界施工环境干扰较大等影响，大部分渠道工程普遍未能按照合同工期完工，存在一定的赶工情况，例如征迁补偿问题导致阻工，由地方招标施工穿渠铁路、桥梁等工期滞后，给渠道标段移交工作面时间较晚，为确保缺口按期完工，标段赶工现象较普遍，后续的投资控制管理难度增大。

2.7 工程延期责任划分界定困难，延期索赔难以处理

在工程建设过程中，导致工程延期的原因错综复杂，其延期责任往往难以界定，致使因工期延长造成延期索赔难以及时处理，这类问题处理时合同争议较大，合同双方分歧较多，投资难以控制。一般来说，界定工程延期责任划分需根据延期影响事件的责任确定来判别合同延期责任。但是在工程建设期间因各种原因导致延期事件的记录资料以及延期事件对合同的影响程度记录缺失或不齐全，造成合同进度计划调整的影响分析报告难以完成，同时各现场建管单位对该问题认识存在差异，判定标准和处理方式方法也不一致，将最终导致处理结果和处理水平不统一。

2.8 工程延期造成的投资控制困难

由于各种原因导致部分项目建设周期超过原合同工期较多，虽然有些为发包人原因，有些为承包人原因或非双方原因所致。但无论何种原因，工程延期都要导致建设成本增加，影响投资控制，例如，由于工期延长引起人工、材料成本投入增加、降水时间和费用增加、临时占地时间和费用增加、管理成本增加、临时设施使用时间和费用增加等问题，以及延期内物价上涨成本转嫁、工程延期索赔等。这类问题处理时合同争议较大，投资控制较为困难。

2.9 建设后期甲乙双方利益博弈

工程建设后期甲乙双方利益博弈加剧，例如个别标段诉求较多，诸如个别承包人利用进度要挟来解决资金问题，或想依靠变更索赔处理来弥补其管理责任、投标失误等造成的损失，或想依靠变更索赔处理把自己应承担的合同责任和风险进行转移，争取更多的合同利益及经济利益等，给投资控制管理带来很大难度。

2.10 地方承诺投资分摊资金迟迟难以到位

地方承诺的分摊投资及时到位是目前面临的一项难题。河南地方分摊投资项目情况比较复杂，既有直管和代建建设的项目，也有再次委托铁路部门建设的项目。截至2013年底，河南直管代建项目涉及地方分摊项目共16项，涉及地方承担的分摊资金5.95亿元，实际仅到位1.09亿元，到位率较差。该部分资金迟迟难以到位，不仅影响涉及投资分摊工程建设的顺利进行，还对后续总体投资控制影响较大。尽管地方政府承诺承担投资，但由于多种原因，存在其承诺资金不到位风险。

2.11 新增项目未批复新增投资

新增重大设计变更项目未批复新增投资情况较多，该类情况比较普遍。如某设计单元工程城区段七座跨渠桥梁原初步设计概算批复15010万元，设计变更批复投资43902万元，增加投资28892万元，虽然设计变更进行了批复，但并未批复新增投资指标，该变更就超过招标节余、可调剂费用及预备费之和2910万元；还有某设计单元工程段蒋头村东南公路桥变更，某设计单元工程新增8座跨渠桥梁、南岸取水口等等，虽然对新增项目进行了批复，但并未批复新增投资指标。

3 加强投资控制管理的措施及建议

3.1 持续推进投资控制精细化管理

加强投资计划管理，为工程建设和投资控制提供服务。一是严格投资控制目标制，二是规范合同管理处理原则及管理制度，三是严格投资控制制度，加强变更索赔管理，四是加强投资控制和合同管理的监督与检查，五是实行投资控制一票否决制，六是严格投资控制考核奖惩制。

3.2 加强投资统计测算分析，为投资控制管理提前谋划

加强对投资统计数据的整理分析，使投资统计工作在投资管理中及时起到监督、检查、预警、分析、反馈等功能，不仅可以为单个工程项目的决策、执行检查、工程施工计划和投资计划检查修正、工程成本预控和准确核算等方面提供了有力支持；而且还为整个工程建设的项目管理、资金计划制定及调整、政策制定和宏观调控等决策提供了基础分析资料，为投资控制管理提前谋划。

3.3 多措并举，规范投资控制管理

继续全面深入开展投资风险防控年和合同专项治理工作，按照“双保双严”（保证现场资金供应、保障建设资金安全，严把投资、严格合同管理）的总体要求，依据已构建的资金供应、投资控制两套风险预警体系，从控制投资指标、保障现场资金供应、保证资金安全3个方面实现风险动态管理，强化合同管理巡查、目标督导检查，实现合同管理规范化、治理措施常态化、信息报送制度化。

3.4 加强设计工作管理

加大对设计单位的考核奖惩力度，调动设计单位的积极性和责任感，使其及时根据现场各种因素的变化优化设计。在工程实施阶段提高对设计工作管理的重视程度，把一些可预见的工作做在事前，尽量减少因设计工作不到位引起的投资增加，从源头上减少设计变更。

3.5 充分发挥监理在合同管理中的作用

加强对监理单位的管理和考核，利用合同手段和奖惩措施促使监理单位更好地完成投资控制工作。督促监理人建立规范、严谨的计量工作程序；提高变更与索赔处理的实效性、科学性和严谨性，严把工程实施阶段的投资控制关；注重合同的管理、监督、跟踪，实施主动控制以减少不必要的合同纠纷。同时应针对目前监理工程师比较缺乏，监理力量比较薄弱的现状，要求监理单位加大人力资源投入，投入满足合同要求和投资控制要求的监理工程师。

3.6 加强合同变更与索赔处理人员培训

为进一步提高投资控制管理水平，建议针对南水北调中线工程的线性特点，结合京石段投资控制管理的经验和教训，积极组织各种计划合同、投资控制、造价培训，加强业务学习，不断提高员工的业务水平，强化处理问题的能力。同时，充分利用社会资源，定期或不定期组织召开有关协调会和专家会，以现场指导、专家咨询、典型变更索赔案例分析会、变更争论项目研讨会等多种形式，组织合同管理人员互相交流，共同探讨，不断提高投资控制管理水平。

3.7 推进投资控制奖惩体制实施

努力推进投资控制奖惩激励机制实施，切实提高各参建单位投资控制意识，鼓励建管单位、设计单位及监理、施工单位主动控制投资。激励机制是正确地诱导团队成员的工作动机，充分调动他们的积极性和创造性，使他们在实现投资控制目标的同时实现自身的需要。建立有效的激励机制，充分发挥团队成员控制投资的积极性，让他们主动进行投资控制，将会极大地提高投资效益，保证投资目标的实现。

4 结语

施工阶段较难进行投资控制管理，该阶段投资控制应重视各关键要素与工程投资控制的关系。目前南水北调中线干线工程总体投资受控，工程投资进行了有效的总量和分项控制，这主要得益于采用的“静态控制，动态管理”投资控制模式和对功能、质量、安全、进度、造价等进行了综合平衡和控制的投资控制理念，同时在实际工作中，积极探索，不断加强投资控制管理工作和手段。