依法治国视域下的司法鉴定管理的思考

钟 岩

（吉林警察学院 教务处，吉林 长春130117）

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了坚定不移走中国特色社会主义法治道路，明确提出建设中国特色社会主义法治体系，明确了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重大任务，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。司法鉴定工作的开展也将翻开新的篇章。司法鉴定程序启动后，即进入运行状态。从检材样本的提取、检验鉴定、出具鉴定意见、送达及归档的过程，任何环节，监督不力，都会出现差错，甚至引发诉讼。因此，新《刑事诉讼法》对司法鉴定制度做了修改：纠正了“鉴定结论”的不准确的提法；理顺了司法鉴定体制和司法鉴定人应当出庭作证的范围；确立了鉴定意见的传闻排除规则；增强了鉴定人参与诉讼的权利保护；增设了专使鉴定意见的质证程序。这是司法鉴定程序立法的重大进步，更是依法治国的具体体现。但是，诉讼法修改后，公民监督力度还没有得到充分发挥；司法鉴定机构的法律服务意识还很淡薄；司法鉴定的监督机制还需进一步完善。

一、司法鉴定管理的现状

新《刑事诉讼法》实施以来，司法鉴定管理工作取得实质性进展，已逐步走上正轨。

（一）司法鉴定统一管理体制已经形成

《关于司法鉴定管理问题的决定》自2005年实施以来，鉴定人和鉴定机构逐步实行统一登记管理、统一名册和统一公告的制度，规定了司法行政部门为司法鉴定的主管部门，进一步将侦查、起诉和审判职能与鉴定管理职能相分离。目前，我国司法鉴定已经实现了统一管理体制的变革。

（二）开展认证认可工作，司法鉴定的权威性和公信力明显提高

为了提高和保证司法鉴定的质量，司法部会同国家认证认可监督委员会一道开展了对司法鉴定机构认证认可及对鉴定人能力的验证工作，建立了与国际接轨的质量控制体系，统一了司法鉴定技术规范和程序，颁布了仪器设备配置标准。司法鉴定的权威性和公信力有了明显地提高。

（三）“二鉴终鉴”制度有效制约了反复鉴定现象

因司法鉴定意见而引发的大量上访案件给司法、行政、立法等相关部门带来了很大压力，对社会稳定也造成了一些不良影响。为此，新《刑事诉讼法》规定“二鉴终鉴”制度，从根本上制约反复鉴定。

（四）制度建设促进了司法鉴定管理不断完善

《关于司法鉴定管理问题的决定》实施后，不断加强制度建设，先后制定出台了《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》、《司法鉴定程序通则》、《司法鉴定执业活动投诉处理办法》等规章和九十多项规范性文件，涉及登记管理、名册管理、证书管理、资质管理、实施程序等各项工作。同时，发布了《司法鉴定收费管理办法》、《司法鉴定机构资质认定暂行规定》等文件，司法鉴定管理工作的制度体系已经基本形成。

二、新《刑事诉讼法》实施后的司法鉴定管理存在的问题及其原因

新《刑事诉讼法》对司法鉴定制度做了修改，这是司法鉴定程序立法的重大进步。但是，《刑事诉讼法》修改后，还没有一部专门的司法鉴定法；公民监督力度还很薄弱；司法鉴定机构的法律服务意识缺乏；司法鉴定的监督机制还需进一步完善。

（一）缺少一部《司法鉴定法》

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。司法鉴定活动跨越行政法、诉讼程序和侵权法等诸多部门法领域，具有多部门法调整的特点，但在诉讼制度中，仍以证据出现。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》及《行政诉讼法》三大诉讼法均对司法鉴定进行了规定，应当将三大诉讼法中的共性问题凝练一部《司法鉴定法》，一是可以节约立法成本，二是可以避免多头立法的重复与冲突。《决定》作为司法鉴定改革的法律依据，并非是改革的最终成果。目前，制定司法鉴定法的时机和条件已经具备，并基本成熟。

（二）公民监督力度还没有得到充分发挥

随着我国法律法规的不断健全，社会监督体系越来越完善。公民监督是社会监督的重要组成部分。《关于司法鉴定管理问题的决定》第7条规定：侦查机关根据侦查工作需要设立鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。”《关于司法鉴定管理问题的决定》这种规定不仅没有消除人们对侦查机关“自侦自鉴”影响鉴定机构和鉴定人中立性的担心，而且又增添了对侦查机关“自设自管”权利膨胀或者“暗箱操作”带来负面作用的忧虑。从司法公正的视角来分析，司法鉴定机构应当保持中立，不应当是执行诉讼职能的职能部门，《关于司法鉴定管理问题的决定》将侦查机关设立鉴定机构作为侦查机关的组成部分，对司法公正产生一定的负面影响在所难免。人民群众无法对侦查机关的侦查行为进行监督。

（三）司法鉴定机构的法律服务意识还很淡薄

刚刚闭幕的十八届四中全会聚集了“依法治国”，正是让民众回归对法律的信仰，知法、懂法、守法，让一切问题回到法治的轨道上来。“法治中国与每个公民休戚相关”：法治建设，人人受益；法如空气，须臾不可离开。但是，《关于司法鉴定管理问题的决定》以及三大《诉讼法》都没有明确规定司法鉴定应该纳入法律援助。除了司法机关和侦查机关内设的司法鉴定机构外，依托高等院校、科研院所和医疗事业单位等国有资源设立的鉴定机构占司法鉴定机构总数的80%，以及其他非国有资源设立的鉴定机构法律援助意识还很淡薄。究其原因，还是经济利益至上。

（四）司法鉴定的监督机制需进一步完善

司法鉴定监督是对司法鉴定整个过程的监督，由事前监督、事中监督和事后监督三个阶段组成。事前监督预防性的、主动性的监督，主要是对司法鉴定机构、司法鉴定人开展检查、考核、评估，规范执业活动。事中监督主要是对鉴定程序的管控，通过加强司法鉴定机构内部管理，建立完善质量控制体系来实现。事后监督则是发现并纠正已经发生的违规违纪执业行为，防止类似问题再次发生，是被动性的监督，主要形式就是司法鉴定投诉处理。监督的主体包括司法行政机关、司法行业协会、司法机关和其他社会主体，当然也包括司法鉴定机构、司法鉴定人的自我监督。如何整合不同主体的监督力量，发挥最大监督效能？如何有效衔接监督的三个阶段，使其成为一个完整的过程？“错鉴”、“假鉴”、“无法认定”、“意见打架”等难以采信是当前人民群众和司法局机关反应强烈的突出问题。当前制度下，司法行政机关无法处理专业技术问题、无法评判鉴定意见正确与否，应当通过法庭质证和鉴定人出庭作证的途径解决鉴定技术争议。这也体现出鉴定运行中监督的重要性和必要性。

三、司法鉴定运行中管理的完善

司法鉴定实施管理的目标和意义是，在司法鉴定统一管理体制下，逐步建立并形成既符合法律的基本要求，有符合司法鉴定科学实证活动的客观规律，既要保证鉴定意见的证据完整性，又要符合司法鉴定程序的科学性倒司法鉴定实施管理机制，并逐步加以完善，最终满足规范司法鉴定机构和司法鉴定人的司法鉴定活动，保障司法鉴定质量，保障诉讼活动的顺利进行。因此，新《刑诉法》视域下，司法鉴定运行管理还需进一步加强，监督机制还需进一步完善。

（一）完善司法鉴定法律法规

依法治国、建设社会主义法治国家的过程，首先是社会主义法律体系逐步建立和完善的过程。但是，立法中还存在问题与不足。一是法律体系尚不完备，许多重要的，基本的法律如《司法鉴定法》、《监督法》等尚未制定出来。二是已有关于司法鉴定法律存在着严重“老化”情况，急需修改完善。三是不同层次的法律法规之间还存在相互冲突的问题。应该转变“成熟一个制定一个”的立法思想，从全局出发，有步骤.有规划。

（二）充分发挥司法鉴定协会的作用

《全面推进依法治国若干重大问题决定》之四中保证公正司法，提高司法公信力中提到：（四）保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。

司法鉴定协会能够解决司法鉴定运行中的专业性技术问题。协会可以尝试聘请监督员，监督司法鉴定行业行风问题。建立行风监督员来信来访、调研咨询、检查评议、执法监察等制度，组织行风监督员参与执业监察等，对行风监督员发现的问题及提出的意见及时发布信息通告等等，这也是加强公民监督的有效措施之一。

（三）将司法鉴定纳入法律援助范围，增强社会服务职能

《全面推进依法治国若干重大问题决定》之五、增强全民法治观念，推进法治社会建设（三）建设完备的法律服务体系提到：推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。

深入开展司法鉴定服务活动，促进司法鉴定机构更好地经济社会发展服务、为社会稳定大局服务。对于领取最低生活保障金或失业保险金的人员，享受农村五保供养待遇人员，社会福利机构中由政府供养的收养人员，无固定收入的残疾人，依靠抚恤金、救济金生活的人员，因不可抗力、意外事件、重大疾病致经济困难的人员，家庭人均收入在当地最低生活保障标准两倍以下的人员，因见义勇为而申请民事权益的人员，申请工伤赔偿的农村进城务工人员等人群，因经济困难无力承担诉讼中司法鉴定费用的当事人，可申请司法鉴定援助。

（四）进一步加强和完善司法鉴定的监督机制

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之三（五）强化制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。进一步加强和完善司法鉴定的监督机制，建立一个全方位、全过程、动态化的司法鉴定监督体系，确保司法鉴定意见科学与公证。

1.充分发挥基层司法行政机关的监督作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之七（四）推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。司法行政机关作为司法鉴定的法定主管机关，是司法鉴定监督体系的核心，必须发挥主力军、主渠道的作用。根据《关于司法鉴定管理问题的决定》规定，司法鉴定管理职责主要有部、省两级司法行政机关承担，但随着司法鉴定事业的快速发展和司法机关、人民群众对司法鉴定工作要求的不断提高，难以实现有效监督。充分发挥基层司法行政机关的职能、强强司法行政基层基础建设，增强基层司法鉴定监督力量，可以化解涉鉴矛盾纠纷，使其在基层就能得到解决，避免矛盾上交，缓解部、省两级行政机关承担的司法鉴定投诉信访压力。

2.行政管理与行业自律管理相结合的管理机制。随着司法鉴定业的发展，司法鉴定行业的自律管理的作用越来越重要。但与律师、公证等行业相比，该行业的自律管理尚不成熟，仍需进一步加强。全国性的行业协会尚未建立，各地行业协会也不健全。由于司法鉴定不仅仅是一种科学技术实证活动，而且还具有跨领域、跨学科、跨专业的特点，行政手段难以对专业技术领域进行有效监督，必须充分发挥司法鉴定行业协会的作用，对司法鉴定执业活动进行全方位的监督。尽快成立全国性司法鉴定行业协会，健全国家、省、市三级司法鉴定行业协会体系，建立完善司法鉴定行业协会的监督机制。要学习借鉴律师协会、公证协会等成熟行业的成功经验，合理划分行政机关和行业协会的鉴定职责，充分发挥行业协会在专业技术领域的监督作用，条件成熟时将投诉处理的主体由司法行政机关转移到行业协会。

3.完善司法鉴定管理、使用与监督相衔接的运行机制。司法机关特别是人民法院作为司法鉴定的部门，在鉴定委托、鉴定人出庭作证、鉴定质量等方面具有直接发言权，应发挥好其监督作用。要建立健全司法鉴定管理、使用与监督相衔接、相配合的运行机制，司法行政机关、人民法院、人民检察院、公安机关等定期联系制度，及时掌握鉴定使用部门对司法鉴定机构和司法鉴定人的评价，了解司法鉴定执业活动存在的问题，以便有针对性的加强监督，规范执业活动，提高鉴定质量。司法行政鉴定机关要定期向人民法院、人民检察院、公安机关等通报司法鉴定执业检查、考核评比、投诉处理等监督工作情况，为鉴定使用部门委托鉴定提供参考。

4.启动司法鉴定争议解决机制。目前，司法鉴定争议中法官和当事人的质证多局限于鉴定主体是否合法、鉴定程序是否合规、鉴定文书是否规范等，还难以在专业技术层面提出有效质证。对于投诉人对鉴定意见有重大异议且依据充分、投诉人反复投诉甚至缠访闹访、不同鉴定意见间存在重大技术争议、鉴定意见存在明显错误等情况，应启动争议解决机制。司法鉴定争议解决机制应坚持“管理归行政、诉讼归司法、技术归专家”的原则。

5.采用信息化手段强化司法鉴定监督管理机制。通过信息化手段管理司法鉴定案件，有利于加强监督，有利于司法行政机关、各鉴定机构及时查询委托案件是否曾经过鉴定、其他鉴定机构是否已经受理等情况，以避免出现多头重复鉴定的问题。传统的管理手段和管理模式，司法鉴定监督是静态的，司法行政机关很难实现对鉴定执业活动全国的实时监控。而利用现代信息化技术手段，可以实现司法鉴定的动态化监督，将事前、事中和事后监督衔接起来，真正实现全方位、全过程、动态化的监督，有效预防执业行为违法法纪现象的发生，维护良好的执业秩序，维护司法鉴定的公信力。

司法鉴定作为一种科学证据和证据调查方法，在证明案件事实中具有不可替代的重要作用。切实加强对司法鉴定执业活动的监督管理，不断推进司法鉴定的规范化、法制化、科学化建设，有利于持续提高司法鉴定的科学性、可靠性和社会公信力，有利于促进司法鉴定行业实现科学发展，有利于为诉讼活动提供优质服务，促进司法公正、保障人民群众合法利益，化解矛盾纠纷，维护社会的稳定。

［1］霍宪丹.司法鉴定管理概论［M］.北京：法律出版社，2014.

［2］张军.中国司法鉴定制度改革与完善研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2008.