事业单位分类改革中如何深化科研院所改革的问题——以云南省属科研院所分类改革为例

陈庆云，王舒宇

（1.云南省科学技术发展研究院，云南 昆明 650051；2.云南省科学技术厅，云南 昆明 650051）

0 引言

事业单位改革是一个持续多年、影响范围广泛的敏感话题，党的十八届三中全会关于“加快事业单位分类改革”的要求，再次将这项涉及4000万人切身利益的改革推入快车道。2011年，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]15号），对全国事业单位改革工作做出了总体规划和整体部署。云南省认真贯彻落实，成立了省分类推进事业单位改革工作领导小组，按照中央的统一部署，分阶段、分步骤，稳步推进改革工作，并取得实质性进展，如云南省科研事业单位，就先后进行了岗位管理制度改革、绩效工资改革和划分类别的工作。随着事业单位分类改革的加快推进，结合中央深化科技体制改革的部署以及云南省实施创新驱动发展战略、建设创新型云南的实际要求，在事业单位分类改革中如何统筹深化科研院所改革，解决好科研院所分类定位、法人治理、创新激励等问题，成为云南科技界和广大科技人员关注的焦点。现结合云南省属科研院所的实际进行分析。

1 云南省属科研院所基本情况

在省属应用型科研院所完成企业化转制后，截止目前，列入科技统计的云南省属科研院所有26家，分布在农业、林业、医疗卫生、环保、技术监督、地震、气象、测绘、信息文献、社会科学、文化等领域，其中农业方面的院所最多，共有10家。2012年，云南省属科研院所从业人员总数为4234人，其中科技人员3315人，占人员总数的78.3%，生产经营人员330人，占人员总数的7.8%。

现有省属科研院所在职责任务、服务对象和资源配置方面具有公益一类和二类的明显特征，主要表现在：

一是主要由政府供养，服务于政府公益目标，实现公益性职能是其主要的管理和发展模式。2012年统计显示，省属科研院所科技活动收入759 306万元中，政府资金为565 124万元，占74.4%，科研项目也以纵向为主，横向很少或是没有。

二是市场配置资源能力弱，虽然有一定的生产经营收入，但在总收入中所占比例很小，科技活动主要产生社会效益而不是直接经济效益。2012年统计显示，省属科研院所总收入1 012 674万元中，生产经营收入为87 820万元，占8.7%，仅几家机构有一定的产品销售收入。

三是主要功能集中在科学研究与面向公共服务方面，论文、专著是主要科研成果产出形式，个别院所虽然有专利产出，如省农科院一年就申请了几十项专利，但大多数院所无专利产出。

2 科研院所分类改革的紧迫性

推进分类改革对于云南省科学事业繁荣发展，提高科研创新活力和能力，强化政府公共科研产品的供给能力具有十分重要的意义。

云南省现有科研院所由于长期以来体制机制的固化，存在一些发展中问题和困难。一是科研公共服务供给不足。公益科研的界定模糊不清，导致发展方向不明确、行为依据缺失，出现偏离公益目的，无力、无心从事公益科研的问题，直接影响到科研机构提供科技公共服务的质量和效率；二是创新活力不足。由于体制机制不活，导致科研院所内部管理制度、人才评价制度、引才用人制度、职称评聘制度、内部考核、绩效分配制度等创新力度不够、运行活力不足，创新能力不强；三是稳定发展的环境不优。由于缺乏持续稳定的科研业务经费来源，导致一些院所虽为公益定位，但仍不乏通过中介服务、技术服务从市场获得收入来源，部分甚至不同程度上偏离了科研方向和公益目标，公益属性逐渐淡化，主业不兴副业旺，原有的科研实力和优势受到了削弱，不利于云南科学事业的发展。

中央的一系列文件，为云南省科研院所分类改革的发展指明了方向，制约云南科研院所发展的一系列障碍将通过改革的推进得到逐步破除，改革是挑战，但更是机遇。

3 深化改革要解决的难题

面对改革的决心和云南的发展需要，科研院所分类改革势在必行，但也存在一些难点，要在以后的改革中逐步解决。

3.1 准确分类是推进改革的基础性问题

甄别归类是改革的基础，虽然中央的文件对于分类有明确的界定，但在实际操作过程中，由于云南的科研院所所属行业复杂，管理体制机制各异，人员构成复杂，有编制内，也有编制外用工，特别是收入来源复杂等原因，现实操作中存在准确分类难。如由于历史的原因，一些院所为了生存被迫面向市场提供服务，但就其科研方向和原有定位来说确实是全省公共科研体系不可或缺的一环，对于这样的院所，简单按照收入和面向市场的能力来界定其公益分类属性是不科学的，这需要结合现状和未来需要加以科学甄别，切忌一刀切，保留其公益部分，剥离其可市场化部分。

3.2 增强改革的主动性问题

如何变推动式改革为主动式改革，面对改革，大部分科研院所有着矛盾的心理，一方面大家欢迎改革，认为改革能够营造稳定的科研环境，稳定的财政支持，有利于科研人员潜心研究。另一方面，又担心改革带来不稳定而不敢改。此外，“旱涝保收”的长期惯性思维直接影响着“事业族群”的改革动力，相当一部分干部职工的知识和能力已经跟不上时代发展的脉搏，把他们推向市场，很难自食其力，担心既得利益得不到保障，改革的内驱力不强。解决这一问题，需要在改革中充分调动广大科研人员的积极性，始终坚持以人为本，始终坚持群众路线，谨慎对待改革中关于人的问题，着力解除群众顾虑，认真落实中央相关配套政策，将科研工作者的需求作为改革出发点和落脚点。

3.3 制度再构的问题

一是法人治理制度。既是对科研院所的改革，更是对政府自身管理体制机制的一次改革。如何逐步取消行政级别和去行政化、落实管办分离、落实事业单位法人自主权等重大问题，需要在改革中逐步推进，任务艰巨。

二是人事管理制度。目前，全省的岗位管理制度已经初步建立，聘用制度也在探索中，如何通过该项制度的完善真正实现转换用人机制和搞活用人制度，处理好管与活的关系，是下一步重点要解决的问题。

三是薪酬分配制度。全省科研院所的绩效工资改革已经完成，由于在界定分类前实施，并未真正建立起与分类相适应的绩效工资制，基础性绩效和奖励性绩效的资金来源有财政供给的，也有单位自己解决的，下一步如何与分类定位进行结合，体现激励与约束、公共财政的合理配置、社会分配的公平等仍然是摆在绩效工资制度改革中要重点考虑的问题。

四是社会保障制度。事业单位社会保障制度涉及基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，目前这些制度的框架已经建立，实施这些制度的关键在于解决好制度公平与社会公平。现在推进的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，必须引起高度重视的是，过渡政策主要涉及大批“中人”，而他们恰恰是目前科研院所的骨干人员。因此，过渡政策要明确，操作技术要合理，否则必然带来社会不稳定因素。

五是财政管理制度。该项制度的建立完善要解决如预算管理与科研院所行业、业务特点的关系、财政拨款与人员编制的关系、财政投入与服务产品提供方式的关系、财政投入与绩效激励的关系，财政投入与事业单位发展的关系等等，这些问题都有待于在制度构建中予以逐步解决。

4 下一步的谋划

目前，云南省正处于全面学习贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，全面深化改革，加快推进创新型云南建设的关键时期，因此，必须按照中央加快事业单位分类改革和深化科技体制改革的总体部署，以满足云南人民日益增长的公益服务需求为目的，以解决制约科研院所发展的体制性障碍与结构性问题为关键，以更大的决心和勇气在事业单位分类改革中深化科研院所改革。

4.1 加强统筹布局

要在行政管理体制改革与社会公共服务体系建设框架内，统筹考虑科研院所分类改革工作，积极推动政府职能转变和职能归位，创新和改进政府提供公共服务的方式，理清政府与社会在公共服务方面的职责边界，建立多元化的公共服务体系，使政府从公共服务的直接提供者变为组织和保障者。

4.2 加强体制机制创新

要坚持以体制机制创新和满足科研院所自身需求为导向，激发内在的动力和活力。充分借鉴国家事业单位改革试点省份的先进经验，探索由行政管理向制度管理转变的新办法，积极了解全省科研院所在实际工作存在的问题和困难，理清其应承担的职责任务与功能定位，合理设定管理层级。整合创新资源，稳定支持公益科研事业发展。

4.3 优化配置公益科研资源

围绕云南跨越发展，合理规划布局公益科研体系，围绕战略性新兴产业发展，整合现有优势资源，着眼科技支撑经济社会发展，构建一批体制新、机制活的公益科研大平台；加大科技入滇力度，大力引进优秀公益科研人才入滇创新创业，鼓励国内外有实力的公益科研机构落户云南，推动国内外先进公益科研成果落地转化；围绕云南公益科研持续稳定发展的需要，研究制定稳定支持的政策。

4.4 优化改革的社会环境

加强宣传引导，处理好改革、发展与稳定之间的关系。充分把握好“度”，通盘考虑、稳中求进，注重采用适当变通和过渡性的处理办法。结合云南经济社会发展水平、市场发育程度、财政状况、社会承受力等，不搞一刀切。改革方案的制定既要符合科学发展的要求，也要兼顾各部门、单位的利益，减少改革的对立因素，切实降低改革的矛盾与阻力。