十八届三中全会《决定》有关农村改革几个重大问题的解读

中共中央政策研究室农村局局长 冯海发

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在深化农村改革方面提出的重大理论和政策突破是：推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展。赋予土地承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权向农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，选择试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益。鼓励社会资本投向农村建设，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系、完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，赋予农民更多财产权利。这些重大论断和政策突破，必将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响。

1 关于城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍

《决定》明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

推进我国城乡发展一体化，必须破除城乡二元结构障碍。这种障碍在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，使农村发展滞后、城乡发展差距拉大。

2 关于推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新

《决定》明确提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，加快构建新型农业经营体系。

推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展的农业经营方式，在“统”和“分”两个层次推进创新。依法维护农民土地承包经营权，充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效率、技术、市场等方面的优势，有效完善农地权能结构：即由所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展，提高农地资源配置和生产经营效率。

3 关于赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能

《决定》明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

我国农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的是土地的使用权。按现行法律规定，农民享有的承包地权能不能抵押，这使得农民拥有的土地承包经营权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能，就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利。土地承包经营权抵押、担保权能，所抵押的只是农民对土地的使用权，而不是土地的所有权，因而农村土地集体所有的性质并不会改变。

4 关于鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转

《决定》明确提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移，“将来谁来种地”已成为我国农业健康发展和农业现代化建设的一个重大问题。培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式。承包经营权向这些经营主体流转，有利于推动我国新型农业经营主体快速成长，这是提高农业盈利能力和市场竞争力的根本举措。

5 关于鼓励农村发展合作经济

《决定》明确提出，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、社会化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。

农户小规模分散经营与农产品大市场的矛盾，是我国农业发展面临的突出问题，发展合作经济是解决这一矛盾和问题的有效途径。合作经济可以实现分散生产与市场的有效对接，大大提高农户的市场谈判能力和竞争能力。目前，一家一户的家庭经营仍然是我国农业农村经营方式的主体，必须通过大力发展专业合作、社区合作、股份合作等多种形式的合作经济，提高农业农村生产力水平，增强农业农村经济的整体素质和竞争力。

6 关于赋予农民更多财产权利

《决定》明确提出，赋予农民更多财产权利，推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。

城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。财产权利的不足，制约城乡一体化发展。赋予农民更多财产权利，就是要保障农民依法享有平等的财产权利。积极发展农民股份合作，充实农民土地使用权权能，改革完善农村宅基地制度，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

7 关于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

《决定》明确提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，保障农民工同工同酬。

维护农民生产要素权益。基本要求是“三个保障”，即保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村；健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要方面；鼓励社会资本投向农村建设。社会资本投向农村建设，积极支持农村发展；推进城乡基本公共服务均等化。要统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度，努力缩小城乡发展差距。

8 关于推进农业转移人口市民化

《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。加快户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

社科院研究表明，目前我国农业转移人口市民化程度综合指数仅有40%左右。大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有真正获得城镇居民身份。推进农业转移人口市民化，一要加快户籍制度改革。要全面放开建制镇和小城市落户限制，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，让农业转移人口在城镇能够进得来、住得下、融得进、能就业、可创业。二要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。三要建立完善农业转移人口市民化成本分担机制。中央和省级财政要加大对推进农业转移人口市民化的资金投入，增强城镇公共产品供给能力和吸纳农业转移人口能力。