创新农村社会管理和公共服务的探索与实践

开远市农村改革试验区课题组

开远市被列为全国农村改革试验区以来，围绕“创新农村社会管理和公共服务”这一主题开展了一系列的探索。重点在 “推进城乡居民同权同利、建立良性的农村基层治理机制、增加农村居民财产性收入”三大方面进行了实践，为开远市破解城乡二元对立，提升基层治理能力，建立城乡市场要素平等交换机制积累了一定的经验。

1 创新农村社会管理和公共服务制度的主要内容

1.1 实施四项改革，破解城乡二元对立，推进城乡居民同权同利

1.1.1 实施户籍管理制度改革。按照“鼓励进城、自由下乡”的原则，建立一元化的户口登记制度和城乡双向自由流动的户籍管理制度，截至2013年年底，全市已办理“农转城”手续5.4万人，城镇居民进入农村189人，城镇化率达71.69%。转户农民权利待遇得到进一步落实，依附在户籍上的各种城乡居民差别待遇正在破除，城乡居民享有了平等的身份、待遇和尊严。

1.1.2 实施城乡基本公共服务均等化改革。在教育、医疗卫生和文化建设等民生方面重点推进。一是推进城乡教育均衡发展。建立了从幼儿到博士一条龙城乡教育奖补体系；按平均每4个自然村左右建一所幼儿园的要求，采取公建公办、公建民办、民办公助三种模式计划建成88所幼儿园，全面普及学前教育；由城镇学校“包保”农村学校，将优秀校长优先配置到农村地区；全面普及学前教育和高中教育，引入推广“高效课堂”改革，实行高中“小班化”教学试点，全面提升教学水平以及城乡学生的综合素质。二是推动城市优质医疗卫生资源向农村辐射。全市乡级医疗机构业务用房达1.5万m2、拥有病床472张；探索实施以城带乡的城乡医疗机构新型委托管理模式，让农村居民以当地卫生院收费标准就近享受城市的优质医疗服务，有效解决了农村居民看病难、看病贵的问题。三是推进农村文化建设与发展。实施自然村“四位一体”活动阵地建设，目前已建成文化活动室112个、篮球场105块、露天舞台67个、小公园63个；全面实施“乒乓球健康计划”、广播电视“户户通”；每年补助每个乡镇文化站活动经费1万元，补助每个村委会、社区、文体协会5000元，催生出近千支城乡文艺社团；开展彝、苗、回、壮四个世居少数民族聚居区专项建设，推进了物质文化和非物质文化遗产保护工作，在缩小城乡发展差距的同时，也保持了农村民族民俗文化的多样性和差异化；深入挖掘开远乡村文化，出版了26个村的乡村旅游文化丛书和18个村的乡村画册。

1.1.3 实施社会保障制度改革。在“五险”扩面的基础上，突出医疗保障、养老保障、住房保障三个重点。建立医疗救助、大病补助、城乡同比例报销住院费用、全民定期免费健康体检等制度，基本实现城乡居民医保全覆盖并享受其待遇；完善和提高国家新农保试点和城镇居民养老保障工作，实现城乡居民养老全覆盖；推进“居者有其屋”行动计划，累计完成城市保障性住房建设11234套、农村民居中地震安居工程和危旧房改造14391户，有效解决城乡低收入群众的住房保障问题。

1.1.4 实施公共财政均衡配置改革。改变过去公共财政优先配置于城镇地区的做法，建立城乡平等的公共财政分配体系。对农村投入从2005年的1.84亿元增加到2013年的12.7亿元，增长6.9倍；对农村投入占总支出的比重从2005年的35%提高到2013年的45.7%；国有土地出让金收入返还农村比重从2005年的1.4%提高到2013年的70.1%。自2006年以来，开远对农村总投入占公共财政总投入的45.9%，基本实现“平分秋色”。

1.2 创新四大机制，开展良性治理，提升基层治理能力和水平

1.2.1 创新农村社区化管理。首先在乐百道办事处的旧寨村（城郊）、乍黑甸村（半山区）和中和营镇的跃进村（山区）开展了社区化管理改革试点，把城市社区建设与管理的理念和成功经验引入农村。通过强化村级公共基础设施建设，拓展服务领域，提升农村社区综合管理和服务能力，实现社区社会管理职能与经济管理职能分开，建设管理科学、功能完善、和谐文明的新型农村社区。目前已按照城市社区居民委员会和农村社区居民委员会两种模式，在全市全面铺开了农村社区化管理改革，农村基层治理“政经混淆”、“公共服务自给化”的旧有格局被彻底打破。把59项公共服务延伸到农村，把公共管理经费纳入财政预算，每年每个社区不低于7万元的公共事务管理经费，建立了政府治理责任和社区自治义务相互配合的新型公共服务供给机制。按照农村基层自治、公共服务与集体经济管理职能相分离的原则，完善社区村民（居民）小组层级的自治机制，提高农村公益事业的组织化程度，开展农村集体经济组织成员资格认定工作，保障社区居民集体经济权利。

1.2.2 创新农村两新组织的扶持机制。开远市通过加大对新型农村合作经济组织和农村新社会组织两方面的扶持，进一步增强市场主体合力。一是以“七送”政策支持农民专业合作社发展。制定出台了送人才、送土地、送资金、送项目、送房子、送服务、送荣誉“七送”政策，设立农民专业合作经济组织发展基金、培训基金，全面推进农村合作经济组织规范运转、提质升级扩面。目前，全市有登记在册的农民专业合作社227家，全市1/3以上的农民入社成为会员，辐射带动了50%的农户。经营范围覆盖粮食、蔬菜、花卉、苗木、旅游、养殖、农技服务等10余个种养行业，部分发展较好的合作社正开始向股份合作社、股份公司转化。扶持发展涉农企业35家，专业大户、家庭农场40家，创造总产值达14.86亿元，13家农业龙头企业总产值达7.3亿元，带动农民5.5万人增收2.28亿元。二是完善农村新社会组织管理机制。通过财政补贴和开辟绿色通道等方式，鼓励农村中介组织、社会团体以及各类群众组织蓬勃发展。截至目前，开远共发展社会团体组织121个，涉农协会24个，成为了农村社会化服务体系的重要力量。同时，新农村建设理事会、农民听证会等农村基层组织形式和管理机制的建立和创新，加强了农村新社会组织在农村公共事务管理中的作用。

1.2.3 创新县乡干部配置和村组干部激励机制。一是创新城乡公务人员管理机制。裁减部分市级机关公务员编制配置到社区，为每个社区配备不少于1名以上公务员。首批派驻社区的12名新招录公务员已全部到岗工作，改写了社区没有公务员的历史。二是建立良性合理的激励机制。建立村（社区）干部岗位补贴动态增长机制，村（社区）干部待遇得到全面提高，与公务员平均工资水平相当。此外，市财政局为社区干部交纳“五险”，购买人身意外伤害保险和给予新农合参合补助，对落选的村（社区）干部发放一定的生活费补助，确保村（社区）干部“劳有所得、绩有所奖、离有所补”。三是建立科学的考评机制。实行农村公共服务人员“双述双评双挂钩”考核管理制度。四是加大少数民族干部培养选拔力度，全市实职科级以上少数民族干部共162人，占干部总数的38.6%。

1.2.4 创新运行机制和服务方式。一是创新提出了“三大主体论”，明确党委政府、基层组织和群众三大主体在城乡社会事业发展中的职责。即党委政府承担公共职责干公益的事，帮助指导基层组织和群众个体干集体的事和自己的事；基层组织承担集体职能，组织发动群众干集体的事、帮助指导群众干自己的事、支持公益的事；群众承担个体发展的事，参与集体的事、支持公益的事。“三大主体”的明确，改变了把农民作为“单一主体”凡事都要农村集体、农民自己干的传统做法，使党委政府自觉承担起农村社会发展的公共职责。二是在各乡镇（处）设立由农业综合服务中心、文化广播服务中心、国土和村镇规划建设服务中心组成的“为民服务中心”；三是推进办事代理制、流动上门服务等新的工作模式，方便了群众办事，有效解决了农村社会化服务“最后一公里的问题”。

1.3 突破两个难点，调整利益分配关系，增加农村居民财产性收入

1.3.1 实施农村产权制度改革，盘活土地要素。实施以地、房、林、水“四权”为核心的产权制度改革，对全市农村承包土地使用权、宅基地使用权、房屋所有权、林地林木经营（所有）权、水利设施所有权等进行确权、登记、颁证；搭建农村产权流转平台，成立市、乡、村三级农村产权交易服务中心、服务站、服务点以及评估、仲裁机构，鼓励承包地和林地流转，宅基地、农房有条件地依法依规进行流转。截至2013年12月底，全市承包土地确权办证39205本，流转面积达5466.67hm2，占承包总面积的33%；林地确权面积8.42万hm2，占林地总面积的85%，颁发林权证11380本，颁证面积 8.15万 hm2，流转集体商品林6300hm2；农村宅基地确权颁证10860宗，完成农房测绘32025户，农房确权颁证3480户，流转16户。农民人均财产性收入较上年增长近一倍。农村产权制度改革确立了农民产权的主体地位，破除了农民将土地、房屋等“死资产”转化“活资本”的制度性障碍。

1.3.2 深化农村金融制度改革，激活资金要素。开展了以农村产权抵（质）押融资为突破口的“三农”金融服务改革创新试点。通过“五大机制”和“四大平台”的建立，构建了一个全新的“三农”金融服务体系和机制。“五大机制”包括：一是建立市、乡、村三级联运的农村金融工作推进机制。二是建立农村金融激励机制，对商业银行在农村地区开行设点以及增加涉农贷款给予财政奖励和支持。三是建立农村金融供给机制，实施“银行下乡”工程，全市14家金融机构都在农村开展“三农”金融服务。四是建立农村融资担保机制，2011年至今，共办理农村地权、林权、房权、水权抵（质）押贷款1016笔，累计贷款额5.09亿元，贷款余额2.06亿元。五是建立农村金融风险防范机制，通过财政安排涉农贷款风险补偿专项资金500万元，化解抵（质）押融资的农村产权出现风险时无法有效处置的难题。“四大平台”包括：一是搭建农村产权流转服务平台，为农村产权流转提供评估、办证、仲裁等严密、便捷的全方位服务。二是搭建小微实体融资平台，并推广“五位一体”的支农信贷服务模式，小微企业“助保贷”合作模式，开展农村金融产品服务示范点创建，大力支持小微企业、特别是涉农企业的发展。三是搭建农村信用信息平台，形成支持农村金融可持续发展的农户信用体系，目前已为全市88%的农户建立信用信息档案。四是搭建政、银、企融资信息互动平台，建立了金融改革监测指标统计月报制度，着手建立“开远融信通”金融信息发布平台。

开远市通过综合性、整体性和配套性的改革探索与实践，初步展现出城乡间公共财政横向供给平等，基本公共服务纵向供求均衡的良好态势。

2 创新农村社会管理和公共服务制度的成效和经验

2.1 公共财政迅速向农村覆盖，城乡差距明显缩小

农村综合改革打破了长期以来农村事务农民办的制度安排和传统理念，加快了公共财政向农村覆盖、公共服务向农村延伸的步伐，进一步缩小了城乡居民待遇差距。在开远统计的4大类41项城乡居民权利差别中，一半左右已基本实现平等，其余正在加速解决之中，城乡居民收入比缩小为2.5∶1，城乡居民幸福指数达到69.1，与东部地区相当，农民获得了前所未有的平等与尊严。

2.2 生产要素加速向农村流动农村活力明显增强

城乡二元户籍制度的改革、农村产权制度的基本建立、农田水利交通电信等基础设施的健全完善、农村公共服务治理水平的日益提高，破除了束缚和阻碍农村经济社会发展的各种障碍，由此激活了资本、土地、人才三大基本生产要素加速向农村流动，形成了要素资源在城乡之间双向自由流动的良好局面。贷款建房、买车、建设施、购设备、办工厂等以前农民想都不敢想的事情现在变成了现实。农村从真正意义上被纳入了市场经济体系范围，与城市共同发展，迸发出前所未有的强劲活力。

2.3 农业生产方式实现重大转变，促进了农民现代转型

农村社会化服务组织的蓬勃发展，有效地提高了农民的组织化程度。新型农村合作经济组织把分散的农村土地、人力、资金、管理等要素进行整合，优化了农业生产的各种资源配置，解决了个体农户与外部市场对接的问题，农业生产方式向高投入、高产出、规模化的现代农业转型，品牌农业、优势特色农业以及农业服务业快速发展，催生了一批农民“土专家”、农民经纪人、农民企业家。农村生产关系的变革、农业生产方式的转变，深刻地促进了农民自身的现代转型，农民不再是一种身份，而更多是一种有着细致分工和专业技能的工作和职业。

2.4 社会民生普惠城乡社会更加和谐安定

村级公益事业项目得以顺利实施，进一步改善了农村生产生活环境，提高了村民的生活质量；基本公共服务均等化改革的推进，让开远的老百姓基本实现了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”；农村基层治理机制的完善，使基层党组织领导下的村民自治制度更加完善，让每一个居民的权益得到了尊重和体现；农村公共服务水平的提升，促进了政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，城乡社会和谐安宁。

3 开远市深化农村改革的几点思考

3.1 完善乡村公共资源均衡配置机制

3.1.1 推进基本公共服务均等化。一是继续在教育、医疗卫生和文化方面加大投入，教育上，继续推进农村幼儿园建设、高校课堂改革和普及高中阶段义务教育，试行校长教师城乡间交流轮岗的制度。文化上，统筹自然村“四位一体”文体设施建设项目，建设综合型文化服务中心，促进基本公共文化服务标准化和均等化；建立多元的公共文化服务机制，促进文化服务的社会化发展。医疗上，加大农村地区公共医疗基础设施建设，建立城乡医疗委托管理长效机制。二是积极鼓励社会资本投向农村建设，作为公共资源城乡均衡发展的补充形式。通过投资筹资、捐款捐助、人才和技术等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游、体育等各类事业，以多种投资形式建设农村生产生活基础设施，积极支持农村发展。

3.1.2 创新人口管理方式。深化“城乡双向自由流动”的户籍管理制度改革，加大农业转移人口转为城镇居民工作力度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，建立完善农村转移人口市民化成本分担机制，以常住人口作为财政分成和支付依据，财政转移支付同农业转移人口市民化相适应，充分保障转户入城居民“市民化”待遇的全面落实；探索建立个人综合信息平台，完善城乡人口管理“一卡通”和新型人口统计制度。

3.1.3 完善城乡财政均衡配置。建立对农投入稳步增长机制和平等的公共资源城乡配置机制，推进城乡基础设施建设一体化，进一步加快高原特色农业示范区、农业物流基础设施建设，完善城乡水网、电网、路网；制定政策鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、社会化经营，财政项目资金将直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，探索合作社开展信用合作。

3.1.4 完善城乡社会保障一体化。探索城乡居民基本养老保险、基本医疗保险和医疗救助制度的城乡对接，推进新农合、城镇居民医保、城镇职工医保信息系统“三网”合一；健全完善救助制度；加快实施“美丽家园”建设和“居者有其屋”行动计划，保障城乡居民的基本住房需求。

3.2 改善乡村治理机制

3.2.1 全方位推进农村社区管理改革。按照开远市农村社区化管理改革方案，在全市全面推开农村社区化管理改革，将农村基本自治、公共服务与集体经济管理职能分离，加快公共服务向农村延伸覆盖；开展农村集体经济组织成员资格认定，启动集体经济股份制改革，保障社区居民集体经济权利；建立政府与社会分工合作治理机制，开展先进文化进社区、进校院、进机关活动，构建和谐、文明的社会关系；不断完善社区公共服务基础设施，加强基层社区人才建设，完善城乡社区公务员配置制度，组建专业社工、社区志愿者队伍，开展社区志愿服务，推进城乡社会组织建设，构建公平社会。

3.2.2 创新特殊人群管理方法。高度重视留守儿童、留守妇女、留守老人及由此产生的一系列社会问题；继续开展红丝带关爱行动、孤儿和老年福利院送温暖活动，推进雨露社区、阳光家园等特殊人群服务场所建设；加强对农村流动人口和自发移民的服务与管理，并建立长效机制。

3.2.3 优化政府运行机制。完善大行政、大包保与大督查制度，建立健全民意申诉、重大决策社会稳定风险评估等机制，不断提升管理服务水平；在城乡建设集警务、政务、温馨服务为一体的“幸福小站”，实现每个农村社区建有一个便民服务中心或设置事务代办点，以授权或委托的方式逐步下放审批权限，实现政府服务向农村、向街头前移。

3.3 完善城乡要素平等交换机制

1）在土地要素方面，建立城乡统一的建设用地市场，探索集体经营性建设用地出让、租赁、入股，结合美丽家园建设试点实行集体建设用地跨村组有偿流转、使用，建立农村宅基地退出补偿机制；发展农村土地合作社，形成土地抵押的规模效应；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益；全面开展耕地确权和农户宅基地、房屋的确权颁证，建立统一的产权信息共享交易平台，将农村产权交易完全交由第三方中介平台运作。

2）在资金要素方面，继续推进农村金融制度改革，在创新农村有形资产和无形资产抵质押上有所突破。丰富“三农”金融产品，使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业农村发展；支持小贷公司依法转为乡镇银行，启动合作社资金互助试点；拓展融资模式，推行“助保贷”、“三户集群”联保等融资模式；完善贷款担保、贴息政策，降低融资成本；完善城乡征信体系建设，健全农村产权抵押的监管和风险处置机制，切实解决农民抵押贷款难问题；在赋予农民更多的财产权利上有所突破。在增加农民的集体资产股份分红收益、土地股权投资收益、土地流转收益、宅基地和房产转让收益、土地增值收益等方面深入探究。

3）在劳动要素方面，完善农业经营主体利益联结机制，探索建立龙头企业和农民的利益共享机制，通过农户进企业劳务、以土地入股分红、资金分红等方式，使农民共享利润；大力培育新型经营主体，调整扶持政策，鼓励专业大户、家庭农场规模经营，支持农业合作经济加快发展，引导农业龙头企业进入农产品加工、销售、市场建设等关键环节，带动农户增收致富；加强农村职业教育、农村劳动力技能培训和转移力度，提升进城务工农民技能水平；梳理和消除城乡、行业、身份等影响平等就业的制度障碍和就业歧视，为进城务工农民创业就业提供便利，进一步推进新型城镇化建设。 （杨春供稿）

[1]李存贵.全国农村改革试验区开远市改革试验项目中期评估自评报告[R].开远：开远市委农办，2013.

[2]李存贵.统筹城乡发展建设幸福之乡，率先建成小康社会阔步迈向开远新时代——在中国共产党开远市第八届代表大会第三次会议上的报告[R].开远：开远市委，2013.

[3]张喜才，现代农业组织创新促进城乡一体化内生性发展——开远市城乡统筹发展专题调研[R].开远：开远市委农办，2013.

[4]冯海发.解读十八届三中全会——有关农村改革几个重大问题[J].云南农业，2014（4）：5-7；2014（5）：5-7.