社会管理创新视域下提升政府公信力研究

郑宁波

（西北政法大学 行政法学院 陕西 西安 710061）

一、政府公信力的内涵及功能

政府公信力是指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而获得社会公众信任的能力，表现为政府对公众的影响力、感召力和凝聚力。政府公信力实质上体现的是政府的软实力和巧实力，依赖于政府所拥有的信用资源，包括意识形态的感召力、政治合法性的说服力、领导力和实际执行力、政府制度及公共政策过程的被认同力、政府及公务人员在公众心目中的影响力等多个方面。

政府公信力有两个重要功能：第一，简化社会复杂性,维持稳定的社会秩序。作为一种执政资源,政府公信力在公民与政府之间架起一座桥梁,在复杂的社会中维持公众与政府关系的持续性,构成整个社会稳定的中枢,以某种确定性来应对不确定性，实际上确定性意味着一定的强制力量，这种强制力量与民众基于信任在心中形成的自愿性结合在一起维持政治和社会的稳定【1】。第二，为公共权力提供连续的合法性基础。政府公信力与公共权力、政治权威是平行共生的机制，它们互相促进，为政府的存在和运行提供合法性【2】。政府行使公共权力的合法性来自公民的认可、支持和信任，这来源于公民对政府提供公共物品和公共服务的能力的信任，并在这种信任关系的基础上，在政府的公共权力与责任和公民的权利与义务之间营造出某种良性的动态平衡关系。

二、社会管理创新与提升政府公信力之间的关系

社会管理创新与提升政府公信力之间存在互为因果的辩证关系。社会管理创新是为适应新的社会发展形势，对现有社会管理模式进行改进和突破，以破解制约社会发展进步、影响社会和谐稳定的突出问题，是在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。经济市场化、政治民主化、社会多元化的时代呼吁政府管理理念、管理方式的创新，如果不加强和创新社会管理，党的领导能力就会削弱，党在人民群众中的威信就会受到损害，甚至威胁到党的执政地位。

（一） 良好的政府公信力是社会管理创新的必要条件

作为社会管理中的主要责任者，政府创新社会管理手段，积极履行职责愿望的实现需要社会各方的协同、参与。政府公信力高，就能够取得公众足够的理解、信任和支持，从而减少管理创新中的阻力；反之政府公信力不高，就会有令难行、有禁难止，政府的管理创新必然阻力重重，所以，公众信赖政府是社会管理创新顺利推进的前提。政府公信力作为执政能力的重要组成要素，反映了公众对政府管理行为的接受与认可程度，良好的政府公信力可以转化成政府社会管理创新的动力，提高公众对政府管理活动的支持度，进而提高政府管理工作的有效程度。

（二）社会管理创新能够提升政府公信力

一个政府合法性地存在本身就代表着一定的公信力，但是随着社会的发展，持续而稳固的公信力依赖于政府管理行为不断地创新完善。如果政府的管理水平一直停滞不前，不能回应公众变化着的诉求，那么公众与政府的距离就会越来越远，关系僵化，因为公众对政府可以“信”,也可以“不信”,政府只能通过善治来证明自己是值得信赖的，比如社会管理的公正、民主、高效、负责等，即在经济和政治发展中有较高的政治自觉性，主动提升管理水平，秉持公正立场，不谋私利，也不被特殊利益集团俘获。加强公共制度、公共规则和公共政策的供给能力和创新能力，就是政府既要管好自己，也要管好社会。所以，政府公信力的基础归根到底就是政府满足公民期望与需求的能力，是政府履行其法定责任的能力。

三、社会管理创新视域下提升政府公信力的出发点和着力点

社会管理创新是继承与创新的辩证统一，不通思变，变中有不变。创新我国社会管理体制，必须从我国实际出发，完善和发展我国社会主义社会管理体制，正确处理发挥传统优势同与时俱进、创新发展的关系，不能全盘否定过去，对科学的机制和方法要继续保留，同时在继承中创新，在创新中发展。对于如何提高政府公信力，我们不可能面面俱到，更不能陷入循环论证，立足当下中国实际，笔者认为，从宏观上来看以下三方面的管理创新对于提升政府公信力可谓是蛇之七寸，即理念上的服务型政府、体制上的控制行政权力和机制上的培育公民社会。

（一）树立服务理念，破解政府信用缺失问题

正确的社会管理理念是社会管理创新的思想前提，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础，现代政府必须实现以经济建设为主到以公共服务为主的转变，由管理型政府走向服务型政府。众所周知，理论在一个国家实现的程度，取决于该理论满足这个国家需要的程度，从实践来看，不能有效履行管理职责和低下的服务职能水平已经成为我国基层政府公信力的软肋，再加上21世纪以来复杂的国际国内经济、政治形势，国家开始反思市场因素的作用，考虑突出公平因素，中央政府工作报告多次提出转变政府职能，建设服务型政府，提升政府公信力，毫无疑问，这是政府进行管理创新，面对社会生态急剧变化的能动适应【3】。

1.服务型政府的标准。服务型政府以建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民这三对关系为目的，主要行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。不论是从现代政府发展的一般规律看，还是从我国的现实需要出发，政府的核心职责都应当是关注民生，扮演好公共服务组织者、协调者和公共产品主要提供者的角色。其实，社会管理不仅包含着政府利用行政、法律等强制手段进行的管制、约束和规范，还包括政府与其他社会组织提供的公共服务和社会的自我管理，因为服务本身也是一种重要的管理方式，早在2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就明确提出要在服务中实施管理，在管理中体现服务。服务型政府的标准可以概括为：（1）政府与公民之间是一种真正的平等合作关系；（2）政府职能结构中公共服务职能处于优势主导地位；（3）建立了完善的政府决策、行政执行和服务质量评价与问责全过程的公民参与机制。

2.服务型政府与政府公信力的关系。从服务型政府的理论逻辑来看，政府公信力建设与服务型政府理念高度契合。一方面，在服务型政府治理模式下，政府与公民的关系是一种建立在双方互信基础上的平等合作关系，因为合作总是与信任联系在一起的，信任不仅能为合作双方提供心理资源，同时也会生成一种合作的秩序，政府与公民间的信任关系从政府的角度来说就是政府公信力，所以服务型政府治理模式必须建立在良好的政府公信力基础上【4】。另一方面，在服务型政府的职能结构中，公共服务职能是占优势主导地位的职能，而政府公信力的获得主要就是建立在政府提供服务的过程能否得到公民的认同以及政府提供公共服务的质量能否满足公民需要的基础上的，因此，服务型政府的建设与政府公信力的建设是同一个进程的两个方面。

3.服务型政府的建设。首先，明晰政府角色。政府识别不清自身角色就难以界定与民众之间的互动关系，一旦恣意妄为，必然造成政府公信力的下降。政府角色的再定位，实质上就是调整自身与民众之间的互动关系，使得政府能够在良好的政群关系中良性运作，由传统科层型管理向现代治理转型。表现为：由以往管理中的注重技术转为注重人文情怀，以人为本；由单向度的命令型转变为互动式的磋商型；由领导式的施予型转变为公仆式的服务型。总之，实施开放决策、透明决策、协商决策、参与式决策，实现以优质服务、以回应与问责换取公民的自愿服从与主动合作是有效的社会治理的必然路径【5】。其次，管理方式上坚持以人为本。从社会管理的本质来说，管理不是目的，服务才是根本，在社会管理中，不重视做人的工作，结果往往会事与愿违，因为每个人不仅有具体的利益诉求，也有被理解、被关怀的情感诉求，还有公平、正义的价值追求。我国社会中的官本位思想、特权思想、重管理轻服务思想都给社会管理带来障碍，甚至给社会造成伤害。政府要加快职能转变，强化公共管理和公共服务职能，既要有硬措施，也要善于运用软方法，从主要依靠管、控、压、罚等方式实施社会管理向主要通过对话、沟通、协商、协调等方式解决社会问题转变【6】。积极顺应社会发展趋势，实现管理理念由防范、控制型转为人性化、服务型，综合运用法律、政策、经济、教育等现代管理方式。最后，孕育服务型政府的文化氛围。统治型模式下的权力关系是按照层级组织结构体系确立的一种不平等的等级关系；管理型治理模式中的法律关系只是形式上的平等，人与人的实质平等只能存在于服务型政府的社会治理模式中，这是一种包含公平、正义、包容、仁爱等价值的高级伦理形态，是指导公共领域、私人领域、日常生活领域的总道德规范，与农业社会的工具性伦理与工业社会个人至上的功利性伦理不同，服务型政府治理模式下的行政伦理是一种实质性平等【7】。服务型政府治理模式需要参与公共生活的所有人员都树立为社会、为人民、为国家服务的意识，并把这种服务意识内化为能与行政伦理关系契合的道德自觉，从而推动公共利益的真正实现。

(二)限制行政权力，增加政府自信力

社会管理创新并不意味着否定法治，那是工具主义的逻辑，相反，笔者认为在我国社会主义法律体系初步建成的此时，创新社会管理的方式、方法是为了更好地实施法律，因为法律的相对确定性与社会管理的复杂性决定了管理创新的必要性，所以，社会管理创新是手段，法治是目的。法治的本质就在于用宪法和其他公法规则对权力部门施加于社会的权力予以制约和规范，行政权力做为社会管理中最大量使用的一种公权力，能够支配大量的社会资源，具有无限扩张、易于滥用的特性，必须沿着法治的轨道行驶，这就要求政府及其官员必须具有极强的法治意识，只有这样，才能在社会管理中拥有自信力，才能保持独立，勇于担当，勇于承担责任，而政府只有真正履行和承担公民所赋予的责任时才是合法的政府，才能赢得公民的信任和支持。

1.以法律制约行政权力。法律制约行政权力表现为制约主体根据法律规定的标准、程序，对行政权力主体行使行政行为的控制、约束、阻止，强调对行政权力的授予、运行、监督做出以法律为保证和支持的制度安排。对易滋生腐败的重要行政管理领域细化监督，在行政审批制度、财政管理制度、政府采购制度、投资制度等方面充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，防范行政权力越位。

2.以其他公权力制约行政权力。以权力制约权力的核心是构建分权与制衡的权力结构，建立结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，使权力行为主体既各司其职、各负其责，又相互牵制，实现权力资源的合理配置。政府要加强对领导干部的监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进公开透明的权力运行程序，保证行政权力依法运行、最大限度地防止滥用。

3.以公民权利制约行政权力。权力来源于权利、受托于权利，因此权力必须以权利为界限、由权利来制约，人民通过自己的委托、控制、收回等权利实现对行政权力的约束和限制体现着作为社会化了的人的自主性和主体地位。现代国家政治文明的核心是通过民主和法治程序对权力运作加以规范来限制国家权力，保障公民选举权、参与权、表达权、知情权、监督权、财产权等基本权利的实现。【8】宪政意义上的公民权利包括民生权利和民主权利两个层面，民生权利诸如居住权、教育权、医疗权、最低生活保障权、就业和收入保障权、财产保障权、贫困救济权、养老权、环保权、治安权等；民主权利包括对公共事务和公共需求的知情权、表达权、参与权、监督权、结社权，以及相应的选任权、决策权、管理权、监督权等。唯有对公民权利的切实保障、实现才能划定公权边界，避免因利益越界而损公肥私。

4.以道德制约行政权力。法国著名社会学家迪尔凯姆主张全面强化道德规范的控制与调节功能，认为只有当道德规范转化成内在意识之后，才能有效地指导和控制个人行为，这时权力行使者不再需要外部强制力，而是自觉践行道德义务，这是最强大的保障。通过公共行政文化感召与民主制度的建设培育伦理性的公共行政文化是加强道德建设的关键，对行政人员恶的一面加以限制，唤醒和激发善的一面。另外，还应进行道德激励，给予作出善德选择的行政人员一定的精神奖励和物质补偿，使其在履行道德义务、遵循道德规范、塑造健康德性的过程中支出的道德成本得到认可，让牺牲了自身利益的行政人员的劳动得到承认和尊重。

（三）培育公民社会，增强政府他信力

1.公民社会的兴起是历史发展的必然趋势。公民社会或者说市民社会泛指各种非国家或非政府的社会组织，是社会利益表达和协商机制的重要载体。它们往往围绕着共同的利益、目的和价值进行非强制性的集体行为。首先，公民只有参与到社会管理之中承担起应有的责任，才能培养起对政府的认同、对国家的热爱，通过体制机制创新，激发公民和社会组织的社会责任感，让社会每一个细胞都焕发活力，才能有和谐稳定的社会秩序。其次，人民群众既是社会管理和服务的对象，也是社会管理和服务的智慧源泉。人民群众以公民的主体意识参与到社会管理过程中来能调动其积极性、主动性、创造性，从党政决策到基层自治、从培育社会组织到发动群防群治，人民群众是无穷力量的源泉，因为社会中蕴涵着无限生机活力。最后，从世界历史发展考量，一个健康、成熟发展的公民社会是法治国家的坚实基础。公民作为社会的主体、国家的主人，是国家权力与法的来源，社会管理的法治化理当有公民的参与。积极推动公民社会建设，发挥公民文化功能，形成公民文化生活和公民文化的自觉意识不仅是培育法治的深层根基，也是当代中国社会转型的根本动力。

2.社会管理创新不能缺失公民社会。一方面，他信力要求政府及官员必须信得过他人，即信赖公民和社会组织。社会管理既是政府的社会管理职能，也是基层自治体、社会组织的自我管理和服务范畴，现代社会管理取决于社会成员、社会组织以及公民与政府之间的普遍合作，如果彼此之间缺乏信任，合作便难以达成，即便真能达成合作，也要付出高昂代价。【9】所以，政府要相信每个社会组织都有自己合理的权利，并且具有社会管理和社会服务的功能，必须勇于进行社会管理创新，寻求平等协商、合作治理；政府要相信每个人都可以促进繁荣、追求幸福，必须尊重公民的尊严和福利，甘愿授权，下放权力。另一方面，政府难免会有失灵之时，它不可能也无法预计、满足不同群体千差万别的利益需要，尤其是弱势群体，这导致社会资源不能得到有效的配置和利用，一部分社会成员的利益受损，而另一部分得益。这种情况下，如果缺乏利益表达和协商机制，就会给社会稳定埋下隐患。为了减少、避免政府失灵，增强政府政策、制度的公平与正义，给弱势群体提供利益表达与协商机会，必须有另外一种力量进行政治参与、民主监督，而这一力量的最重要来源只能是公民社会。最后，我国现有的政府职能应该进行有序转移，让社会组织承担一部分社会治理职能和社会责任，实现共同治理。社会组织能够更好地关照到社会各阶层、群体的利益，自下而上地影响、制衡政府政策和制度的制定，为公民向政府进行利益表达提供一种缓冲机制，起着充当公民与政府之间桥梁和纽带的作用。通过社会组织来制衡政府行为可以划清政府行为的界限、限制国家权力的扩张，这有利于实现社会各阶层、群体的利益，促进社会的公平和正义，消除不稳定隐患。

3.培育公民社会是新时期发展群众工作的重要举措。党和政府如何去培育、引导、管理社会组织，让其在社会管理中发挥积极作用是党的群众工作在社会管理创新中的关键。处理各种复杂的社会矛盾亟需强有力的社会组织系统承担利益表达、折衷、综合的作用，分散地、个别地利益诉求内容差别性大，政府不能有效地集中意见，不能很好地做到从群众中来；同时，社会组织起到联系、团结分散的广大群众的作用，这样的话，政府的正确主张可以切实地贯彻下去，真正回到群众中去，妥善处理社会矛盾。可见，培育公民社会是政府在市场经济条件下搞好群众工作、贯彻群众路线之必需。

【1】王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社,1995.

【2】[德]哈贝马斯.合法化危机[M].上海:上海人民出版社,2000.

【3】唐铁汉.提高政府公信力建设信用政府[J].中国行政管理,2005,(3):31-33.

【4】赵雪.政府公信力的提升问题研究[J].辽宁行政学院学报:2009,(5):45-46.

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【8】迈克尔.罗斯金等.政治科学[M].北京:华夏出版社,2001.

【9】刘占虎,张艳娥.公民社会生成与非制度化政治参与的治理向度[J].西北农林科技大学学报:（社会科学版）,2011,(4):127-132.