政府宽容及其机制构建

石智刚 周莉莉

随着时代的变革与发展，人类社会日益演变为一个多元异质性的社会，诸多差异性诉求往往会引发对抗或冲突。这也是时下中国的群体性事件多发和社会矛盾愈加显性化的主要原因之一。在转轨时期的矛盾多发阶段，中国政府不仅需要构建高效的危机管理应急机制，更需要在充分尊重和包容不同社会主体的多元需求基础上，构建一种政府宽容的机制，以此回应多样化诉求，理顺和满足不同主体的社会需求，从源头消解潜在的社会矛盾与冲突。

一、政府宽容:问题提出及内涵界定

在日益多元化的社会发展中，宽容不仅作为一种个体的行为美德，更作为一种社会的行为机制而存在，在解决公共领域矛盾中发挥着巨大作用，从而演变为现代社会发展和社会调和中一种不可或缺的制度安排。西方世界的宽容之路由中世纪的宗教宽容向法律化、制度化的政治宽容制度演进。最本质的政治宽容被描述为政党或政治组织之间对持不同政见、价值、理念和利益的对手的尊重与包容。而我国特色的政治生态中并不存在对立或对抗的政治组织和政党，不同的政治组织和政党之间的根本利益是一致的，各政党是在“十六字方针”的指引下“肝胆相照，荣辱与共”，通过协商合作解决分歧。因而，可以说政治宽容机制已经内生于我国的政治制度之中。而现有的政治宽容研究有意或无意地忽视了我国特定的政治生态背景，必然难以揭示我国政治生活的特质，对我国构建宽容的政治与公共社会助益不足。与此同时，在我国公共治理领域出现一些政府公权力的非宽容景象。如某些地方政府简单和粗暴执法激化潜在的社会矛盾，诱致群体性事件的发生。“吴保全案”、“王帅案”、“彭水诗案”、“志丹短信案”、“稷山文案”等等，为政府的非宽容行政提供了现实佐证。在现语境下的中国，关于政府公权力的宽容及其机制构建的研究更具现实意义。然而，理论界却少有学者及其著作论及政府宽容问题。毫无疑问，将政府宽容作为一个独特的研究领域，从深层次解构和多角度深入探究政府宽容行政，对提升政府的执政能力和整个社会存续问题意义深远。

在此，我们首先得厘清何为政府宽容。笔者认为，政府宽容首先表现为一个政治哲学命题，即政府在社会治理活动中，应该以什么样的方式对待公民?什么样的价值理念和道德原则应该成为政府行为的正当基础?其次，政府宽容表现为包容性的社会治理方式，即如何确保政府行为能够包容多元价值、理念和利益，确保政府在尊重公民权利基础上合理合法地实施行政行为?由此可见，政府宽容是指政府在社会治理过程中以宽容的价值和要求来处理政府内部、政府与其他组织以及公民之间的矛盾和纠纷，充分考量行政客体的合理诉求，以包容矛盾与冲突的一种治理方式。

二、公共精神与理性精神的缺失:当下政府宽容的实践困境

美国哲学家托马斯·斯坎伦在《宽容之难》一书中指出，“宽容的态度是难以保持的。”〔1〕现代多元社会中不同的利益、价值观、理念的不可通约性不可避免地造成社会的冲突和紧张。由此可见，社会治理领域的宽容实践并非易事。这个变革的时代正在呼吁着政府宽容，并以此来回应由于变革而日益形成的多元化社会和多元纷呈的社会诉求。政府推动的社会治理活动并非是一种制度化了的程序及其简单运行，而是政府、社会组织和普通民众通过特定制度安排共同参与的公共管理互动过程，如何使政府宽容在公共管理中合理有效地发挥功能和作用，涉及到这几者间的交互配合。而当下我国政府宽容实现之难，最主要的原因可能是作为公共管理主体的政府和公共组织的公共精神缺乏，和作为公共管理参与者及普通公众的理性精神的不足。

(一)公共精神的缺乏

公共精神是指孕育于现代社会生活之中，位于最深的基本道德和价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的认同与追求。“换言之，公共精神就是存在于现代社会之中的一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建构，以营造适于人类生存与发展的伦理规范、政治价值和社会制度。”〔2〕公共精神的培育是建设宽容的公共领域的基础，也是形塑政府宽容理念的精神依托。它要求政府坚守基本价值，秉持公共责任意识而履行职责，在共同参与的民主过程中、在彼此尊重的相互包容下、在寻求公共利益与社会进步中行使权力。政府的公共责任是公共精神的重要体现，是创新政府管理的时代要求。将政府宽容理念贯穿于公共管理具体的政策制定和执行过程中，有助于唤醒政府的责任意识、培养政府的公共精神。因此，在执政过程中，政府首先应承担公共利益责任，通过向社会输出合理的公共政策，提供高效的公共物品与服务，维护公共利益的实现。其次，政府应承担公平正义的责任。公平和正义是人类和现代政治生活的永恒价值，政府理应成为公平正义的捍卫者，通过构建公正的政治制度与经济制度，制定合理的发展战略和政策，确保每个公民平等的政治自由权利与经济上的平等权利，维护不同利益群体和不同地域之间的均衡、协调发展，从而将公共精神内在于政府行政活动之中。

然而，当前我国的一些地方政府和公共组织等公共管理主体公共精神的缺乏不容忽视。在一些利益集团和政府部门利益的影响下，政府政策制定过程的摩擦日益增大，而具有明显功利色彩的治理政策又严重制约社会公正的实现。公共精神的缺乏从根本上弱化了政府执行力。更为重要的是，政策制定与执行的公共性和包容性未能得到有效彰显。

(二)理性精神的不足

罗尔斯指出: “公共理性在三个方面是公共的:作为自身的理性，它是公共的理性;它的目标是公共的善和根本性的正义;它的本性和内容是公共的。”〔3〕“公共理性观念具体位于最深的基本道德与政治价值层面，这些价值里用以决定宪政民主制政府与其公民之间的关系，并决定公民与公民之间的相互关系。”〔4〕由此可见，公共理性既是一种价值规范，也是现代多元社会缓解紧张和化解冲突的行动指南。

然而，公共选择理论以经验实证地告诉我们，政府及其行政官员在进行集体决策时往往遵循“经济人”行动逻辑。也就是说，政府及其行政公务人员有可能是基于“私人理性”，为追求个人利益、特定群体利益或部门利益的最大化而作出相关决策，履行相应职能。这一点可以从某些地方政府的行政实践中得以验证。地方政府大搞形象工程;GDP导向的政绩观;为发展经济而牺牲居住环境和公民健康;为拓展城市空间，发展城市规模而消极鼓励强拆、强迁等等，忽视民生和社会正义的事件时有发生。此类现象恰恰说明一些地方政府和部门可能是基于“私人理性”而非“公共理性”决策和行政。

随着经济体制变革的不断推进，我国传统的同质性社会在变革过程中不断消解，伴着人的主体性和平等意识的苏醒以及社会的不断分化，多元且异质的社会得以形成。不同个体、组织与政府间的信仰、利益、价值观、理念的不可通约性不可避免地造成不同主体间的矛盾、分歧甚至冲突。我们需要借助“公共理性”的精神化解冲突，实现社会的有序治理。公共理性具有信任、宽容、妥协、协商等表现形式，是多元社会中解决不同主体间的冲突，达成共识并走向有序、和谐的社会规则。政府及其公务人员必须从狭隘的“私人理性”中走向“公共理性”，从“经济人”的行动逻辑走向“公共人”的行动逻辑，作为公共利益的维护者和保护者，在权力的行使和责任的担负中凸显公共理性精神。只有“出于公共理性的动机并按照公共理性去行动的时候，当他们向其他公民解释他们用以支持根本性政治立场的理由的时候，而且这种解释又是他们以为最合理的有关正义的政治概念意义上作出来的情况下，公共理性的理想就成为可以实现并能够达成的理想。”〔5〕即只有政府基于公共理性精神，勿将部门和个体利益与偏好置于优先地位，那么，宽容而和谐的社会才能实现。

毫无疑问，在变革和多元纷呈的时代，公共理性精神理应是政府坚守的符合政治正义的行为规范。因为，“现实的中国正在经历着向工业化社会的转型，强化官僚理性应当成为构建当代中国公共行政模式的重点。”〔6〕只有政府和公民的行为都遵循公共理性的指导，才能实现政府、社会组织与公民之间理性的和解，进而实现不同主体之间相互包容、妥协和沟通，实现社会的良性治理。

三、政府宽容机制构建的基本思路

现代多元社会秩序要求各社会主体间的多元共处，利益共享、价值共存与和而不同，实现宽容社会发展的理想状态。政府宽容的实现是一个长期、渐进的过程，日益多元的社会发展亟需我们探究以一种良好的机制来确保与促进政府宽容的实现。政府宽容的生成是一个复杂的系统工程，包含必要的宽容环境的塑造、合理的宽容文化的培养以及有效的宽容制度的设定。

(一)政府宽容的环境塑造

“社会有机体的健康与可持续发展必须建立在社会各个阶层互相支撑、互相尊重和互相体谅基础之上，否则就会出现社会的隔绝、对立和崩解。”〔7〕基于社会分化加剧和多元社会的形成，政府必须承担的职责之一是营造宽容的良好环境，在追求和谐融洽、相互包容与尊重中凸显宽容的价值功能。

首先，政府应超脱传统的管理有效性视角，系统思考其与其他主体的各种关系，在充分尊重和理解不同利益与价值纷争基础上，通过制定具有广泛包容性的公共政策回应和包容不同的社会诉求。在此基础上，政府应相对中立地整合社会利益，引导社会利益整合的方向，兼顾不同的群体利益。在政府施政的过程中，要强调树立公平处理社会利益的核心价值观，最大程度地使政府宽容的价值及于每个公民。

其次，政府应理性而积极地对待社会舆论和批评，从对差异的承认走向与他者真正的对话与交流。在多元而异质的社会中，政府与其他社会组织、普通民众之间的利益并不总是一致的，信仰、价值观念和行为方式也必然不能完全通约。基于不同的立场，社会性组织与民众会对政府某些行为持有异议，并自发地借助舆论和其他途径发表不同意见和看法，甚至是提出批评和抗议。由此，多元社会中不同主体间的矛盾、冲突与对抗不可避免，甚至成为社会发展过程中的一种常态。地方政府必须抛却传统的强制手段，倾听、吸纳和包容来自社会的不同声音，理性且积极地对待舆论批评，在承认社会差异与多元的基础上，通过积极的对话和交流与其他主体达成共识，从而形成政府的舆论宽容环境。

再次，政府应推进社会公众参与政府宽容环境建设。政府宽容反映出政府面对经济发展和社会公平正义的矛盾时所采取的博弈行为，更反映了普通民众对于自身生存与发展的环境所拥有的话语权的表达程度。它是行政管理问题公众化、社会化的一种新的开放而包容的形式，必须有广大公众的政治参与。政府应重视构建公众参与的平台，密切与民间组织的关系，不仅采取多种渠道和方式吸收其建议，更应该采取一种宽容的态度倾听不同的声音和意见，加强宽容环境构建的制度建设，真正实现政府宽容理念、政府宽容环境的良性运行。

(二)政府宽容的文化培养

任何社会行动都是一种文化行动，任何社会行动都不能脱离文化的制约。政府宽容是人类政治文明的内在特点，是现代社会宽容原则在公共管理领域中的表现。处于转型期的中国亟需将宽容的文化与精神融入政治、经济和社会生活的各个层面，以此为塑造政府宽容机制提供文化支撑。

在道德伦理层面，政府应该借鉴和吸收传统文化中的包容思想，形成宽容行政的伦理价值。我国传统文化中的合理部分应该得到详细的梳理、分析和吸纳继承，特别是“仁政”思想和人我关系的宽容，理应在现时代的中国政府行政活动中嫁接成活，构成当代中国政府宽容精神的文化组成部分。在行为方式层面，主要是指宽容精神与政府及其公务人员的日常行为方式及思维方式沟通相融。政府宽容“不仅仅是政府的号召、媒体的宣传……，而是要融入人们的日常生活，演化为社会的风俗习惯，成为人们社会政治生活中的当然内涵。”〔8〕这种政府宽容文化构建是一个复杂的和需要一定时限的社会整合过程，是将一种新的更具服务性和救济性的政府宽容理念社会化为人们的观念和意识的过程。当宽容成为一种内化的行为模式和基本理念时，宽容就不再是一种精神追求，而是一种习惯。

当传统的宽容精神充分走出传统，与时代需求相结合;当现代的宽容思想能规制行为，最终成为公民、政府及其公务人员的常识性的理念精神和内在修养，并融入日常生活的时候，政府宽容文化才能得以形成。

(三)政府宽容的制度设定

政府宽容不仅仅是一种价值理念，也是一种行动机制，是一种实现包容异见和分歧并与之平等对话、合作的机制，使得社会各主体的利益和价值能够在这个平台上得到真正的体现和维护。由此可见，政府宽容是制度化的宽容形式，需要借助于相对完备的制度设定，以确保其价值和社会利益的实现，促使宽容真正成为公权力行使的行动准则。

1.制度规则的包容性:政府宽容的基石。政府宽容由价值追求转变为行政实践，需构建在包容性制度基石之上。也就是说，政府在制定各种制度和行政规章时要充分吸纳少数人的合理建议，尊重社会弱势的权利，在承认差异性的基础上捍卫差异性，平等、公正地包容和保护不同价值和利益，并且将其融入现有的制度体系、权力运作过程和行政法规中，使其不受人事变动、环境变迁等因素的影响，实现政府宽容的制度化。

2.政府行政的民主化:政府宽容的运作机制。在时下的中国，社会的分化日益强化并得到承认，多元社会也日益要求政府在社会治理模式变革上作出回应。集权主义的权力架构、强制的单边行动和简单且暴戾的管理方式无助于解决多元社会的任何分歧，只可能激化而不是化解社会矛盾和冲突。面对社会变迁，我们需要构建新型的政府宽容行政模式，政府应将不同利益主体纳入社会治理架构中，强化不同利益方的社会治理主体地位，在沟通、对话、妥协与合作中实现不同利益、价值观念的优化整合和共生共存。

3.权力的有限性和程序化:政府宽容的基本保障。合理而有限的权力及权力行使的程序化，是界定政府行动范围、明确政府行动方式、还权于社会，为社会的自我存续留有合理发展空间的重要措施，也是柔性执法和宽容行政的基本保障。有限的权力是一种法定的权力，它以法律的明确授予为边界，确定政府只做该做的事;权力行使的程序化说明政府行政只能依法定的程序进行，实现行政的公正与公平。权力的有限性和程序化能突显政府宽容的基本价值，为政府行政与施政引导方向。

四、结 语

当下，我国正处在一个社会变迁的特殊时期，不同主体之间的价值和利益的差异化，造成各自在表达和维护不同诉求时分歧、争论与冲突的不可避免。与此同时，我国传统的政府管理模式尚未完全转变，社会问题纷繁复杂且日益尖锐，处理不当就有可能激化社会矛盾引发群体性冲突，因此，我们必须考量政府宽容的管理模式之于社会和谐、有序发展的时代意义。当我们以一种更宽容的姿态对待社会转型过程中产生的问题和冲突、对待社会上的不同价值与利益的纷争，构建宽容的制度和表达平台、形成平等的对话和沟通机制，良性与和谐的社会治理可能就是水到渠成的事情。可以说，政府宽容恰恰是对这种社会变迁的一种积极而有效的回应，它是值得我们尝试的一种契合时代变化的新型政府治理模式。

〔1〕〔美〕托马斯·斯坎伦.宽容之难〔M〕.杨伟清，陈代东等译，人民出版社，2008.210－226.

〔2〕何植民，李彦娅.公共精神:提升地方政府政策执行力的关键因素〔J〕.云南行政学院学报，2009.(6).

〔3〕〔4〕〔美〕罗尔斯.政治自由主义〔M〕.万俊人译，译林出版社，2000.238.

〔5〕JohnRaws.The Idea of Public Reason Revisited，The universty of Chicago Law Review，Vol·64，No·3.(1997)，PP769.

〔6〕张定淮.西方理性官僚制与我国公共行政的发展取向〔J〕.深圳大学学报，2005.(2).

〔7〕彭立群.公共领域与宽容〔M〕.社会科学文献出版社，2008.256.

〔8〕葛荃.中国化的宽容与和谐——从传统到当代的政治文化整合〔J〕.华侨大学学报 (哲学社会科学版)，2006.(4).