空间换地 重构杭城——浙江省杭州市低效用地再开发见闻

□阎炎 梁明哲 程立新

“凤凰·创意国际”的大招牌，立于一座高耸的筒状建筑顶端。这座建筑曾是浙江省杭州市西湖区转塘镇双流水泥厂的料库。老厂区深灰色的建筑群，错落地伫立在因长年采石而大片裸露的山体前。在这苍茫的底色上，招牌上的花体字显得愈发轻盈灵动。

这是初秋雨后，记者一行在之江文化创意园看到的场景。老厂区面朝凤凰山，地如其名，324亩土地涅槃化为文创产业的“摇篮”。低效用地上生长的新业态在小心呵护下，一笔笔勾画出杭州经济发展转型的未来图景。

“杭州今年已经对约10万亩低效用地进行了数据建库，计划用4年的时间，到2017年完成再开发。”杭州市国土资源局局长谢建华对记者说。

从工业遗迹到创意空间

今年1月，杭州市正式被浙江省列为低效用地再开发试点城市。而在我国产业转型和城市更新的“大故事”里，老的工业形态不能再高效利用土地时，新兴产业早已在政策框架内“攻城略地”，让状态低迷的土地重拾生机。其间，旧与新、低效与高效是相对而生，时移事易。

采石与水泥在之江也曾是撑起一方经济的支柱产业。之江区，全称是“之江国家旅游度假区”，在行政区划上属于杭州西湖区转塘街道。历史上，之江的工业尽然是“石头经济”，穿行此地的320国道两侧烟囱林立，漫天的白色粉尘将目之所及的五颜六色都涂成了黑白两色。截至2006年8月，杭州关停了市里所有154条水泥生产线。2007年，中国美术学院象山校区落户之江，依托于美院的文创产业呼之欲出，只是苦于这类企业往往起于微末，无法承受商业地产的租金。

2008年，杭州出台了《关于加快文化创意产业园区的若干意见》，规定：“对老城区原有工业功能区改造为文化创意产业园区，不涉及重新开发建设且无需转让房屋产权和土地使用权的，土地用途和土地使用权类型可暂时保持不变。”双流水泥厂的土地是区里的国有资产，没什么产权问题，得以早早搭上这趟土地政策红利的班车，开门接纳文创企业，如今入驻企业多达1200余家，而之江文创园除了水泥厂之外，陆续整合周边资源，如今已有7个项目，总面积2351亩。

文创园保留了老厂建筑群的外观，内部经过改造后却别有洞天。其中最醒目的莫过于6个状似烟囱的水泥熟料库，记者走进了熟料库中一家从事酒店软装的公司，原先彼此隔绝的“筒”被打通了，中空的内部空间被分隔成数层，占据了一层的展厅就是一串圆形的房间。另有一家用“熟料库”改建，并且借用其形和音，以“孰料”命名的咖啡吧，同时兼做大师作品的展示空间，也是网上卖家争相租来拍摄实务展示的场所。

“孰料，除了谐音，还有一重意思，是‘谁能想到’。”之江文创园招商科的吴惠霞解释说。谁曾想封闭的料库会变成开放的艺术空间？在项目启动当年的地税只有30余万元时，谁又能想到2013年这一数字能涨到4040万元。这只是之江众多文创园里的一家。而根据《杭州日报》2002年的报道，整个西湖区2001年水泥厂和采石场的纳税也只有1050万。

产业“退二进二点五”，这一步仅看账面也值了，何况蓝天碧水回归的价值是难以计算的。水泥厂当年在杭州“一刀切”的消失是政府的主动作为，关停前很多厂子是尚可维持的，只有放在时间的维度上，与其后以几何速度增长的新产业相比，才能看明白“石头经济”的低效。

从老车间到新“车间”

在之江文创园，记者探访了一个老车间改建的景观设计工作室。“杭州地铁里的装饰品，有很多都是出自这家公司。”吴惠霞说。本质上，这还是一间“车间”，不过是操作设备换成了计算机，付出劳动的主要是人脑。

对于这类新型“车间”，杭州在今年1月给出了一份详尽的《杭州市创新型产业分类指导目录》，列出了文化创意、信息软件、物联网等9大类16小类可以享受用地优惠政策的产业，规定其用地出让起价按工业用地评估价的1.5倍计。这些产业既是制造业的延伸，又是服务业的组成部分，因此又被称为“二点五产业”。

比起传统工业，创新产业有节约集约用地的天然优势。各类传统的制造业，容积率控制指标大多在0.6到1.0之间，而杭州规定享受新政策的创新产业用地容积率原则上不得低于2.0。再者，国际金融危机后全球经济的深度调整，加快了我国传统工业老去的速度，这意味着其与新兴产业相比已显得不高的土地使用效率，更趋低下。

大量低效用地如何提高“亩产”？在这个时间节点上，选择对创新产业用心扶一程，是顺势而为的智慧。杭州在今年1月的《城镇低效用地再开发工作方案》（以下简称《工作方案》）中规定，企业利用已有存量土地和原厂房兴办商务和信息服务、研发设计、文化创意、物品储运、鲜活农产品销售等服务业，可保留其工业用途不变，“按规定逐年缴纳土地年收益（或年租金）”。

物流业也在这九大类创新产业中。在萧山区，记者见到了一块正从纺织业向物流业转化地块。纺织业一向是杭州标志性的产业。2013年版的杭州年鉴写道，纺织化纤行业在该市“工业经济总量中所占比重最大，从业人员最多”，而现在的局面是“内需不旺、外销低迷”“成本高、利润下滑”。萧山区以民营经济为主，纺织业这几年尤为困难。而物流业是朝阳行业，2013年我国全社会物流总额是2005年的4倍。

萧山分局的副局长方英介绍说，在该区的靖江街道，一面是申通快递飞速发展，超负荷运转，一面是老牌纺织厂华莺经营状况连年下滑，企业主有意关厂。去年，在当地政府和国土部门撮合下，申通以1.7亿元的价格从华莺接手了包括82亩土地在内的资产，在原来的土地上拆掉旧厂房，开建2栋4层约4.1万平方米的快件分拣车间，建成后是申通华东地区的分拣中心。厂房仍在建设中，工地上申通的一位管理人员告诉记者，车间建成后申通在此地的分拨能力可以提高2!3倍，达到日均1000吨以上，满足企业5!10年的发展需要。

用动态标准对“007号”企业喊话

杭州的低效用地再开发，可不只是之江文创园和申通华东分拨中心走过的这两条路。《工作方案》指出了多条从低效到高效的路径，再一一给出政策通道。

见到杭州局利用处的工作人员，记者的第一个问题是：怎样认定一块地的利用效率是低效的？这是一切后续工作的原点，没有低效利用，就谈不上再开发。利用处处长王洪光的回答出乎意料。他说，对于低效用地，杭州有静态和动态两套认定标准。

他们工作的第一步，就是对16个省级以上开发区和57个市级功能园区开展摸底调查，目前已掌握了逾8000家企业的相关数据，由此建立起低效用地项目基础数据库。目前局里正在和浙江大学合作，将借助学院的专业优势用数理模型推导出一条划分出在杭州何为低效用地的标准线，预计在今年10月完成。

“这条线虽然能定期调整，但还是静态的，节地靠政府一家来推是不行的，最大范围地调动市场主体参与的积极性，需要释放政策信号，由此杭州又有了一套动态的低效用地标准。”王洪光说。他以一个虚拟的“007号企业”为例，用说故事的方式向用地方讲解这套动态标准：

话说007号是一家生产摄像头的企业。或许它的产品供不应求，为了扩大生产，在不改变土地用途的前提下拆改扩建、加层改造、利用地下空间，这是“退低进高”；或许传统摄像头市场缩水，企业改为生产路面实时监控设备，从而提高了产出效益，这是“退二优二”。这两种情况在符合其他相关政策的前提下，不增收土地价款。或许该企业所在的区块，已经不需要那样的老产业了，企业将生产功能疏散到别处，原址用于研发，认定为“退二进二点五”，可保留工业用途不变。即使没有转型或疏散的条件，短期改为商用，比如临时改为超市、商场，服务周边社区，政策上也是允许的，只收取很低的土地增值收益。

杭州4年10万亩低效用地，基本是用这套动态标准确定的，符合条件的低效用地企业可以对号入座。“动态标准的好处在于‘两步并一步’，低效用地企业自己对下一步开发方向已经心里有谱，节约集约用地从政府一家出力变成了集市场之力共同推进。”王洪光说。

政策通道一经打开，极大地调动了市场主体提升土地利用效率的积极性。民营经济遍地的萧山更有说服力。萧山正在开展针对低效用地的第三次调查，4年里怎么开发的规划要乡镇自己报上来。“三次调查，也是宣传的过程，看清楚了政策红利，报项目的热情一次比一次高。”方英说。

为单位GDP的分子添分量

这套动态标准，不就是节地的标准吗？的确，这等于通过认定低效用地再开发的行为，来提炼动态的节地标准。

杭州正在构筑的节地政策体系，提出以“空间换地”实施“亩产倍增”，除了低效用地再开发，今年尚有批而未用土地消化、地下空间开发、标准厂房等拳头产品。“整个体系的重心，就落在低效用地再开发上。”王洪光坦言。包括萧山、余杭在内的杭州市区，建设用地与全域土地面积的比值（即土地开发强度）已高达30.2%。而国际上这一数值的警戒线是30%。杭城这寸土寸金之地，存量用地利用效率的提升在节约集约用地的大局中显得尤为重要。这就不难理解，低效用地再开发为何在这里格外被寄予厚望。

而“亩产倍增”是浙江省对节约集约工作提出的阶段性总目标。2013年6月，浙江省发文提出，“到2020年底，实现全省单位建设用地GDP比2010年底翻一番，达到32万元/亩”。杭州今年3月发布的12号文，提出了与之一致的目标。

也就是说，杭州乃至浙江节地工作成败，最终要以单位GDP论。上述之江和萧山的两个案例都在诉说，节约集约用地工作，不仅仅是守住作为分母的建设用地总量，也是转变经济发展方式的重要一环。此行的最后一个问题是，低效用地再开发到底能换算成多大的经济增量？记者没有得到答案，只能在个例里一窥。

“双流水泥厂的324亩地，是之江区文创产业大发展的缘起。”杭州国土资源局之江分局局长陈学明介绍说。“凤凰·创意国际”出现前，之江的文创企业只有48家，今年已经超过1200家，正是在这个项目的示范效应下，各路民间资本才敢于跟进，渐渐形成了产业集聚区；2013年之江文创园产值约3亿元，同年之江区文创业的总产值是26亿元。

政策引导是一只看不见的手。经济转换升级的“大故事”里，未来4年，再到2020年，在低效用地新政策引导下，“007号”们将为单位建设用地GDP的分子新添多少分量？答案正在杭城的土地上书写。