提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力

张 刚

（中共蚌埠市委党校，安徽 蚌埠 233040）

党的十八大报告提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。十八届三中全会再次提出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。这表明法治能力将成为领导干部领导水平和执政水平的重要内容，加强这一能力建设，不仅事关依法治国方略的全面落实，而且事关国家的长治久安。我们党之所以提出法治思维和法治方式，是因为我们的改革已经进入关键时期，原有社会治理模式的弊端逐渐显现，已无法适应深化改革的需要，只有真正走法治之路，才能为我们落实十八届三中全会部署的各项改革任务提供良好的法治保障。党的领导是改革取得成功的关键，领导干部又是关键中的关键，因此提高领导干部运用法治思维和法治方式能力，是我们必须要面对和解决的一个课题。

一、领导干部运用法治思维和法治方式能力不断提高

近年来，随着法治建设的不断推进，领导干部的法治素养进一步提升，依法办事的态度更加端正，运用法治思维和法治方式的意识和能力进一步增强。在具体工作中，领导干部基本上都能依照法律规定和程序进行。在学习上，领导干部也很注重法律知识的学习，通过自学、学历教育、参加法律培训等方式来提高自己的法治素养，一些地方的政府法制办还通过举办依法行政工作培训班来提升领导干部的法治素养。通过以上方式和途径，领导干部运用法治思维和法治方式的能力和水平进一步提升，这对于推动经济社会发展的规范化、法治化起到了关键性作用，取得的效果也较为明显。

之所以会出现这样相对良好的局面，原因有三：一是近些年来，我国法治建设力度不断加大，法治环境得到进一步优化。在这个过程中，领导干部既是推动者，也是受益者。因为一方面法治事业的进步离不开各级领导干部的支持和推进；另一方面，法治事业的进步也促使领导干部法治素养的提升。二是群众的法治意识、权利意识进一步增强，运用法治方式的能力也是往日无法企及的。这就倒逼领导干部大力提升自己的法治素养，主动加强法律学习，在处理事关群众切身利益的矛盾和问题时，必须善用法治思维和法治方式，这样工作效率才能大大提高，群众的满意度也才能提高。三是社会监督的力度增强。领导干部一旦有违法违规行为，被曝光的几率大大增加，违法的代价也很沉重。这也使得领导干部的行为受到约束，权力的使用就更加谨慎。领导干部逐渐养成依法办事的良好习惯，运用法治思维和法治方式能力也就渐渐提高了。

二、领导干部运用法治思维和法治方式能力存在的不足

（一）部分领导干部对法律知识的学习态度不够端正，对法治精神领会不深。虽然大部分领导干部都认识到学习法律的重要性，但经常、系统、认真、主动学习法律知识的为数不多。有的领导干部虽然也知道要依法办事，但在解决具体问题时，对法律的具体规定不清楚，对法律的精神实质把握不住。还有的领导干部虽然学习了一些法律知识，但理解上有偏差，尤其是对一些具体的棘手问题的处理，在理解具体法律条文时，过于主观和随意，进行决定时行政手段和主观臆断往往占上风，法律的地位退居其次，最终使得问题的解决偏离了法治方向。

（二）人治思维仍然存在于少数领导干部的头脑之中。法治的重要作用虽被大部分领导干部所接受，但仍然有少数领导干部秉承人治思维，在具体的工作中惯用人治手段。甚至有个别领导干部公然表达对人治的认可，认为法律束手束脚，效率不高，主张使用人治手段更加符合当下经济社会发展的实际。这说明，在我国法治进程不断发展的今天，人治思维仍然占有一定的市场。而领导干部的人治思维，会破坏群众对法治的信心，将严重阻碍法治进程，甚至在一定范围内会引发社会风险。

（三）少数领导干部对法律与政策、文件的关系处理不当。有的领导干部热衷于研究政策是怎么规定的，这并没有错。在具体工作中，有的领导会选择坚决执行政策，但有的政策明显和法律相悖，执行时会引发群众不满。如在拆迁补偿方面，有的地方政府为了便于拆迁，自己定拆迁标准，不按市场价赔偿，使群众利益受损。这样的政策从本质上讲就是违法的，但一些领导干部会把政策作为工作中的尚方宝剑，而法治思维和法治方式被丢在一边，因而引发群众强烈不满，与此相关的上访事件、群体事件、突发事件的发生也就在所难免。

（四）领导干部依法行政的能力和水平有待于进一步提高。一些政府部门的领导干部在事关群众切身利益的工作领域中失职渎职，侵害群众利益，依法行政和规范执法的水平和能力不高。在处理突发事件、群体事件的过程中，法治素养欠缺，依法处置能力不足，以致事态进一步扩大，甚至酿成恶性事件。在政务诚信方面，少数领导干部不能严格遵守法律规定和合同约定，失信于人，造成不良影响。如有的地方政府在招商引资过程中，不能按照合同约定兑现招商初期给投资商的承诺而引发诉讼，致使政府向开发商赔偿违约金，使政府蒙受损失。

（五）司法部门的领导干部没有真正成为善用法治思维和法治方式的典范。司法部门的领导干部本应成为运用法治思维和法治方式的典范，本应是发扬民主、追求法治的先行者，但实际情况并非如此。在一些检察机关，检察委员会就本院的重大问题进行讨论决定时，若检察长和检察委员会的意见不一致，此时，并不是采用少数服从多数的原则，而是由检察长报告人大，人大若支持检察长的意见，则检察委员会的意见就会被否决。审判机关也是如此，少数法官本身就是领导干部，但在办案时不能以身作则，率先垂范，在审判时不能做到居中裁判，关系案、人情案现象在一定范围内仍然存在，甚至会出现冤假错案。还有一些地方的党委政府干预司法机关的正常办案活动，甚至向司法部门发号施令，而办案人员甚至司法部门的领导敢于坚持原则、抵抗不当干预的几率几乎为零。

（六）领导干部对于法律服务重视不够。在法治国家，法律服务的重要性不言而喻。以律师为代表的法律服务者的地位和待遇直接反映一个国家的法治程度。而我们的一些领导干部不重视法律服务，将法律服务仅仅理解为打官司。实际上，法律服务的范围绝不局限于诉讼业务，政府的法律咨询，合同审查，招商引资的法律论证等非诉事项都是法律服务的范围，在这些领域律师服务的作用非常重要，运用得好可以有效规避法律风险，对于提高政府公信力和领导干部的个人魅力也是大有好处的。但就目前来看，律师在领导干部的眼中，其作用并不突出，领导干部对于律师的整体评价不高。这其中既有律师队伍本身的问题，也有领导干部的特权思维所致。优秀的律师应是只服从法律和正义的，这就被一些领导干部视为麻烦制造者，甚至这样的思维在一些司法机关的领导干部中也大量存在。这样，律师在某些场合下就会受到不公正待遇，社会的公平正义、法治进程在一定程度上就会受阻，这也是领导干部运用法治思维和法治方式能力不足的一个重要体现。

三、领导干部运用法治思维和法治方式能力不足的原因分析

（一）经济建设快速发展的现实压力所致。虽然中央提出不再以GDP论英雄，但在相当长的一段时期内，发展仍是解决各种矛盾和问题的根本手段，尤其是对于一些欠发达地区来说，经济建设仍然是第一要务，而经济社会发展的快速推进和法律的稳定性之间有着不可避免的冲突。如在招商引资过程中，如果严格按照法律规定，不给予一定的土地税费方面优惠政策，可能就招不来商，而一些优惠政策本身就需要对法律的规定和要求进行变通，甚至触及法律的底限。如果严格守法反而会在竞争中处于不利境地。一方面依法行政已纳入领导干部考核指标，另一方面经济发展的压力，又让一些领导干部不得不踩着法律的红线。在这样的压力下，法律的威慑力逐渐弱化，即便运用法治思维和法治方式的能力很强的领导干部，也很难将其真正运用到实际工作中，即便运用了也会大打折扣。

（二）法律的局限性使然。经济社会快速发展，所积累的矛盾和问题也会随之增多，法律不是万能的，法律自身也有解决不了的问题。如法律漏洞的现实存在势必会导致一些新情况和新问题的解决缺乏相关法律依据。随着社会形势的变化，一些问题法律解决起来也有难度，如法律存在漏洞或法律规定得过于原则没有实施细则，导致办案机关很难处理，领导干部也没有更好的思路，而一旦解决不好，群众又会不满，稍有不满意就会上访，且在社会上引发不良影响，导致群众对法律失去信任，法律信念动摇，领导干部也会承受很大的压力。面对法律的这些局限性，一些领导干部对法律的评价就会失去客观性，当这些问题采用法律之外的手段加以解决时，领导干部运用法治思维和法治方式的信心逐渐走低，长此以往，人治手段和特权思想就会重新占居一席之地。

（三）受传统文化的影响。中国社会历经几千年的封建统治，人治思想和特权现象还很难根除，甚至在一定时期内继续存在，领导干部或多或少地会受到这种思想影响。在工作中，家长制作风、个人决断往往成为不自觉的处事风格。中国人较注重人情，法治基因匮乏，规则意识不强，因而导致一些领导干部不能脱俗，乃至失去原则。法治思维和法治方式只有在不得已时如受到上级批评和社会监督时才采用，因此运用法治思维和法治方式能力也就不会很高。

（四）某些领导干部的违法成本较低。对于某些领导干部的违法失职行为，存在着以党纪、政纪处分代替法律处分的现象。有的领导干部和组织部门处于保全下属的心态，干预司法机关的正常办案活动，导致违法行为无法追究。有的行政机关在行政执法过程中发现领导干部的违法行为构成犯罪时，不能及时移送司法机关，虽然我国法律对此有明确规定，但由于行政机关和司法部门的衔接不够，导致少数领导干部的犯罪行为由行政处罚代替刑事处罚，法律的公正性和权威性受损。此外对于构成犯罪的领导干部，有的司法机关受到外界干扰在定罪量刑时，不能体现罚当其罪的原则，造成一部分领导干部的违法成本较低。

（五）领导干部的权力使用缺乏有效的制约监督机制。主要表现在目前的权力监督机制不健全，权力的使用还不能完全做到依法行使，以权压法、以言代法、徇私枉法的现象还存在着。对于权力滥用现象，现有的监督机制也很难有效发挥作用，大多是权力使用出了问题时才监督，事前监督很少。这样，领导干部在使用权力时就具有随意性，导致权力在法律面前过于傲慢。

（六）法制宣传和法律培训的作用没有充分发挥。法制宣传教育和法律培训是提升领导干部法律素养的必由之路，也是进一步促进领导干部形成法治信仰的重要手段。目前针对领导干部的法制宣传和培训仍然存在着数量较少、质量不高、重点不突出和走过场的现象，法制宣传和培训的力度和效果有待于进一步增强。有的法律宣传只是大众式的法制宣传，针对领导干部具体工作中相关法律知识的宣传和培训不够，有的培训考核虽然采取闭卷考试的方式进行，但考试中的抄袭和应付现象使得培训的效果大打折扣。这些弊端会导致法制宣传和培训的严肃性和实效性大大降低，领导干部运用法治思维和法治方式的能力也会受限。

四、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的对策

（一）政策及其他规范性文件的制定必须符合法律规定。党委政府部门在出台政策及文件时，必须符合宪法和法律的规定，必须体现对公民私权的尊重与保护，必须符合法治精神。在具体操作上，党委政府在出台政策文件时，可以事先让政府的法制部门把关，或邀请司法部门、法律院校、律师事务所等法律专家进行法律咨询或法律论证，并将专家的法律意见纳入规范性文件的制定之中，实现党委政府政策文件与法律规定精神的统一。这样领导干部在具体工作中才不会面临究竟是执行政策规定还是法律规定的尴尬，才能使自己的行为更为法治化和规范化，从而为提高领导干部运用法治思维和法治方式能力奠定坚实的制度基础。

（二）领导干部自身要积极学习法律知识，主动投身法律实践。一方面，领导干部应将法律知识的学习视为提高运用法治思维和法治方式能力的必备手段。通过学习，切实提高自身法律素质，强化自己的责任意识和规则意识，进一步明确法治的核心是对公权力的约束与规范，以及对公民权利的保护，从而树立正确的法治观。另一方面，领导干部还应通过大量的具体事务和法律实践，锻炼自己的法治能力，将法治思维和法治方式更多地运用到促进经济社会发展中，运用到社会矛盾化解中去，从而在实践中提高运用法治思维和法治方式的能力。

（三）增强法制宣传和培训的实效。在法制宣传过程中，注重常态化，避免形式化，并建立健全相关的考核机制。法制宣传的内容，要坚持一般和重点相结合的原则，在对《宪法》这一根本大法进行普遍宣传的同时，还要结合领导干部的工作和行业特点进行有针对性的法制宣传，从而使领导干部掌握本部门本行业工作中常用的法律法规。通过法制宣传，让法治思维成为领导干部考虑问题的首选思维，法治方式成为解决问题的首选方式。在法律培训上，要创新培训形式，开展法律案例培训，用发生在领导干部身边的违法犯罪案例教育广大干部，定期组织领导干部到审判、检察等司法部门观摩，了解案件办理程序，学习相关法律知识，并适时组织法律专家开展法律讲座，拓宽领导干部的法治视野。

（四）完善领导干部考核和任用机制。组织部门应设定科学合理的考评机制，将领导干部依法执政、依法行政的情况作为年终考核的重要一环。把推进法治建设成效作为衡量各级领导干部工作实绩的重要依据。在干部任用上，要按照习近平总书记提出的要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件这一总的要求，设立相应的干部任用机制，以充分体现对拟用干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力考察，使法治思维和法治方式的运用真正成为一种硬标准、硬要求、硬约束。

（五）强化对权力的制约与监督。党委部门的领导干部要加强自我监督，自觉遵守宪法和法律，加强对党管干部的监督。权力机关应加大对“一府两院”的监督力度，对于行政机关领导干部的违法失职行为，要加大行政问责力度，严格落实行政执法责任制和行政责任追究制。加强司法监督，着力健全司法救济功能，依法保障公民诉讼权利。要在领导干部中树立法律至上、权利本位、权力制约的理念，保持权力对法律、权利的敬畏。要建立健全权力监督制约机制，把权力关进制度的笼子里。对于追究责任不力或有包庇袒护嫌疑的，一并处罚，从而让违法犯罪的领导干部真正付出代价。此外还要加强社会监督、群众监督、舆论监督，最大限度地减少各个领域和环节的腐败和权力滥用的空间，从而促使领导干部慎用手中权力，把领导干部权力的使用纳入法治轨道，真正做到会用、善用法治思维和法治方式处理经济社会发展中的各项事务和矛盾问题。

（六）加强司法公信力建设。一方面，党委政府的主要负责人及其他班子成员要成为司法独立坚定的支持者和拥护者，为司法机关营造司法公正氛围，排除地方和部门保护主义对司法工作的干扰，为司法机关充分运用法治思维和法治方式提供良好的外部环境；另一方面，司法机关的领导干部必须将司法公正视为司法工作的生命线。坚决惩治司法腐败，坚持司法为民，着力破解诉讼难、执行难等突出问题，维护司法尊严和权威。要积极推进审判公开、检务公开、警务公开、狱（所）务公开，增强司法工作的透明度和公信力，让老百姓在每一个案件中都能感受到公平正义。

（七）大力优化全社会的法治环境。领导干部法治思维和法治方式的运用和能力的提高，必须放在全社会的法治大环境中去。为此必须在规范性文件的制定、法治政府的推进、法制宣传和培训、全民学法守法用法等各个方面体现对法治思维和法治方式的运用。要进一步规范法律服务市场，发挥律师等法律服务群体在经济社会发展和社会治理中的作用。在重点行业、重点地区、重点领域应开展经济犯罪案件、黑恶势力案件专项打击行动，大力提升司法的权威性和司法公信力，为经济社会发展提供良好的司法环境，进而在全社会范围内努力形成良好的法治环境。在良好的法治环境下，领导干部运用法治思维和法治方式的能力就会得到大幅度提升。

〔1〕缪蒂生.提升领导干部运用法治思维和法治方式能力〔N〕.法制日报，2012-12-12.

〔2〕袁曙宏.全面推进依法治国〔EB/OL〕.中国共产党新闻网，2012-11-22.