对生态文明建设的法制思考

张琴羽

一、建设生态文明是人类社会发展的必然选择

生态文明是人类社会继采猎文明、农业文明、工业文明后的新型文明形态，其核心是“人与自然协调发展”。生态文明体现了人类最古老又最现代的文明成果，是人类社会发展的必然选择。

（一）建设生态文明符合马克思主义关于人与自然协调发展的规律

马克思主义认为，资本主义在创造现代文明的同时，也导致人与自然的异化，造成诸如生态退化、资源短缺、环境恶化、无林化、空气污染等恶果，受到大自然报复和惩罚。马克思和恩格斯开创了人类历史上对资本主义生态问题批判的先河，强调要从人和自然关系上考察人的存在和人类社会的未来。人与自然之间的物质变换是人类生存发展的基础也是人类生活的现实内容。人类本身就是自然界的产物，马克思主义认为，“人在生产中只能像自然本身那样发挥作用”，[1]一部社会发展史，也应该是一部自然发展史。人类社会发展的未来，应该是自然主义和人道主义的统一，是“人和自然界之间、人和人之间的矛盾的真正解决。”[2]未来社会的理想情景应该是：“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然界之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为盲目的力量来统治自己。”[3]马克思主义关于人与自然协调发展的理论，为人类社会的生存和发展指明了方向，它揭示了建设生态文明是处理好人和自然关系、解决发展中环境“瓶颈”的惟一正确途径。

（二）建设生态文明是我们党探索人和自然关系实践的重要成果

十一届三中全会后，我们党开始了人与自然关系的新探索，党的第二、三代领导集体在总结经验教训基础上，初步形成较为系统的生态环境保护理念。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央高度重视生态文明建设，陆续提出发展低碳经济、循环经济，建设“两型社会”等崭新观点。党的十七大首次提出“建设生态文明”的概念。十八大报告在此基础上深刻指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”十八届三中全会《决定》指出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，……推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局。”[4]对加快生态文明制度建设进行了全面系统的部署。这些论述既凸显了生态文明建设的地位，又体现了我们党建设生态文明的思想日益成熟，标志着我们党对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态文明建设规律的认识进入了新境界、形成了新成果。

（三）建设生态文明是顺应世界发展潮流、实现全球通力合作的时代要求

上世纪五六十年代，西方国家相继发生震惊世界的环境公害事件，人们逐渐认识到环境污染正从局部地区灾害扩展到全球性生态破坏，世界各国必须一致行动起来，重新思考人类和自然的关系，重新规范人类行为的准则。

1972年联合国召开第一次人类环境会议，提出了“人类只有一个地球”的口号，20世纪80年代，联合国提出了“可持续发展”的理念。此后国际社会签署了一些环境保护的国际条约，尝试探索通过国际合作机制来解决全球性环境问题，如《气候变化框架公约》《生物多样化公约》等。

加强环境保护、建设生态文明已经成为全球共识、世界潮流，世界各国只有通力合作，积极承担责任，才能共同应对环境问题。我国作为一个发展中国家，目前能够严格遵守已经签署和批准的国际环境公约和协议条款，体现了我国作为一个负责任大国的姿态。十八届三中全会提出的加快生态文明制度建设的要求，是我国为履行承诺而在行动上采取的重大举措。

（四）建设生态文明是建设美丽中国、提高人民生活质量的迫切需要

我国正处于工业化攻坚阶段和城镇化的快速推进期，西方发达国家上百年分阶段出现的环境问题在我国集中出现，所以我们面临的资源环境压力非常大。近年来，尽管我国的生态文明建设取得了重要进展，但相对于人民群众对于良好生态环境的要求而言还有很大的差距。我们必须认识到，环境好转只是局部的，总体恶化的趋势尚没有得到根本遏制，形势十分严峻，如空气持续恶化；水污染日益严重；重金属污染呈现高发态势。

环境是人的生存之本、发展之基。环境问题关系人民福祉，影响社会稳定，关乎民族未来。要破解我国环境问题困局，只有通过生态文明建设，为人民群众的环境诉求提供有效解决途径，切实维护人民群众的环境权益，保证社会和谐稳定。

二、制度建设是生态文明建设的突破口

制度具有长期性、稳定性，它“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，[5]建设生态文明要从制度建设入手，构建完备的生态文明制度。十八届三中全会的《决定》系统阐释了生态文明制度体系，从“最严格”三个字，可以看出党中央对于建设生态文明的决心和意志，相信一整套设计完备、执行严格、处罚严厉的制度必将在生态文明建设中发挥其应有的作用。

（一）实行最严格的源头保护制度

生态文明建设要从源头抓起。源头具有多层含义：一是指生态资源，如江河的源头。由于地理位置特殊，这些源头区域具有涵养水源、保持水土、保护生物多样性等多种生态功能，需要实行严格保护。二是指生态权利源头。自然资源的资产产权是资源保护的核心和生态文明的本源，有了产权，相关主体才有保护自然资源的动力。要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度。三是指设计规划的源头。生态文明建设要有顶层设计，在国土空间开发上实行主体功能区制度就是设计规划的源头，针对重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区要划定严格的生态保护红线，必要时可以取消地区生产总值考核。

（二）实行最严格的损害赔偿制度

任何企业或个人都必须遵守谁污染谁治理、谁破坏谁付费制度，对于胆敢污染破坏环境者，要处以巨额环境损害赔偿罚款，并依法追究刑事责任，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为、不敢为。为此需要建立起完善的环境监管和行政执法制度，着力解决环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题。要制定严格的环境损害赔偿制度实施办法，把间接财产损害和环境健康损害等因素考虑进去，增强制度的可操作性和威慑力。

（三）实行最严格的责任追究制度

政府决策部门在做出任何一项决策时，都要在生态文明意识的指导下进行，对于有损生态环境的决策，领导干部和决策机关要承担责任。要完善经济社会发展考核评价体系，探索编制自然资源资产负债表，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，建立生态环境损害责任终身追究制。不再以GDP论英雄，而把生态环境指标作为领导干部升迁的重要考评标准。

（四）完善环境治理和生态修复制度

制度再好，法规再严，如果没有严格的执法体制和高素质的执法队伍，也形同虚设。要保证生态文明制度的贯彻落实，还需要加强环境信息公开，健全举报制度，强化社会监督，走群众路线，依靠群众实施环境治理。对于已经造成的生态破坏，尽快进行生态修复。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，有序实现耕地、河湖休养生息。

三、生态文明制度建设的核心是法制化

（一）实现环境法律体系的生态化

首先，应通过《宪法》修正，促进《宪法》生态化。建议宪法修正时，写入“建设生态文明”内容，增加“公民环境权”条款。其次，应通过对《环境保护法》的修改，制定一部符合生态法特征的《环境法》。彻底改变我国环境立法“重污染防治、轻生态保护”的局面，奠定生态法的法律基础，将我国污染防治法律建立在生态保护的基础之上。第三，将生态文明理念运用到刑法的立法原则、犯罪构成、归责原理和刑罚措施中。总之，要结合生态文明建设理念进行环境法制建设，促进环境立法的目的、指导思想、基本理念、基本原则的生态化。

（二）加强生态保护执法力度

首先，要进一步提高执法、司法机关及工作人员的生态保护意识。增强他们对生态保护的责任感、使命感，使他们认识到环境污染、生态破坏对群众、国家、社会乃至整个人类的严重危害，增强执法、司法机关及其工作人员重视生态保护的自觉性、主动性。其次，要建立健全生态执法、司法保护的组织体系。现在生态环境领域的矛盾日渐尖锐、案件逐年增加，执法、司法机关解决这类问题的任务越来越艰巨。根据《决定》要求，要“减少行政执法层级”，加强环境保护等重点领域基层执法力量。国家执法、司法机关有必要像法院设立知识产权庭一样，设立一个专门组织处理生态案件。

（三）提高公众遵守生态法律的自觉性

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。实现法律对生态文明的保障作用，前提是公民、社会组织和国家机关都能自觉遵守生态保护法律、保护生态环境。为此，一方面要增强公众的生态意识，增强人们对生态的关心和尊重，增强人们参与生态保护的自觉性。另一方面要提高公众的生态法律知识水平，要让人们具备丰富的生态法律知识，熟知我国法律法规中有关生态保护的内容，做到知法、懂法、用法，依法保护生态环境和自然资源。

（四）完善生态法律的监督机制

没有严格、有力的法律监督，也就没有法治。实现生态保护的法律监督就是发挥我国国家机关、社会组织、人民群众、各民主党派以及新闻媒体对于生态法治的建设和实施的监察和督导作用，特别是监督政府是否严格贯彻执行生态保护法律，监督司法机关是否依法严格惩处破坏生态的行为。同时，建立起以检察机关为主体的公益诉讼制度，赋予检察机关提起公益诉讼的权力。

[1]马克思恩格斯全集(第23卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[2]马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社,2002.

[3]马克思恩格斯全集(第25卷)[M].北京:人民出版社,1974.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京:人民出版社,2013.

[5]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.