我国小额贷款公司相关法律机制建设问题研究

□刘鸣禹

（吉林警察学院，吉林 长春 130021）

在我国，小额信贷并不是新生事物，而专门经营小额贷款业务的小额贷款公司则属于近几年出现的新经济组织。中国人民银行于2005年首先在陕西、山西、四川、贵州、内蒙古等5 个省、区进行试点，共成立了7 家试点小额贷款公司。2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），作为在全国范围内开展小额贷款公司试点的规范性文件。

在我国，小额贷款公司虽然发展的时间不长，但其发展速度很快，大量民间资本开始进入小额信贷市场，然而，由于相关法律制度建设没有及时跟上，导致小额贷款公司的发展面临诸多难题和障碍，并使小额贷款公司的发展陷入一种尴尬的境地。法律地位的模糊、监督管理的缺位、融资渠道的狭窄、风险防范手段的缺失等，严重影响了小额贷款公司的健康、可持续发展。

一、发展小额贷款公司的必要性与重要意义

长期以来，融资难问题一直是困扰我国中小企业和“三农”发展的突出问题。一方面，我国数量众多的农户和小微企业无法通过正规的金融渠道获得贷款；另一方面，规模庞大的民间资本由于无法找到有效的正规投资渠道而转向地下金融，对我国正常的金融秩序造成了一定的冲击。小额贷款公司的出现，对缓解小微企业融资困难、提升“三农”金融服务水平、提高金融业务区域覆盖率、繁荣金融市场等，都发挥了重要作用。另外，小额贷款公司在吸收民间资本、规范民间信贷、降低民间金融风险等方面，也凸显了制度优势。中国人民银行的最新统计数据显示，截至2011年12月末，全国共有小额贷款公司4282 家，贷款余额3915 亿元，全年累计新增贷款1935 亿元。①

（一）有利于解决小微企业的融资难题。小微企业在国民经济和社会发展中占有重要地位，是支撑经济社会发展的基石，是推动产业结构升级的底层力量。2010年底，经工商登记注册的小微企业有1023 万户，占中国企业总数的99%，提供了85%的城乡就业岗位，其产品和服务占国内生产总值的60%，上缴税收占全国企业的54.3%。然而，贷款难、融资难问题一直是困扰我国小微企业发展的核心问题。相比国有、股份制等商业银行，小额贷款公司具有机制灵活、手续简便、无需抵押、无需担保、放贷速度快等优势，可以更好地为小微企业提供金融贷款服务。小额贷款公司出现后，以其“方便、快捷、灵活”的业务特点，坚持“小额、分散”的放贷原则，适应了小微企业信贷“短、少、频、快”的需求特点，为众多小微企业化解了资金困境，在扶持小微企业发展方面发挥了重要作用。

（二）有利于缓解“三农”发展的资金困境。国家发展小额贷款公司的主要目的就是服务“三农”，《指导意见》明确提出：“为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设。”小额贷款公司依靠灵活的贷款条件，适应了小规模农业生产对资金需求小而分散的特点，为“三农”发展提供了低成本、便捷、实惠的金融服务，被定位为“草根金融”。另外，小额贷款公司的出现还有利于打破农村信用社的垄断地位，形成开放的金融服务竞争格局，有利于增强农村金融市场的竞争活力，实现农村金融体系的多元化发展，推动农村金融服务的创新，促进全民共享的“普惠式金融体系”的建立。

（三）有利于拓宽民间资本的投资渠道。调查显示，截至2011年5月末，全国的民间融资总量约为3.38 万亿元，占当时贷款余额的6.7%，占企业贷款余额的比重为10.2%。②如此庞大的民间资本，需要寻找大量的投资机会，但由于针对民间资本的市场准入限制较多，严重制约了民间资本的拓展空间，正规投资渠道的匮乏必然导致其出于逐利的目的而转向地下钱庄或投向高利贷。目前，民间金融无序发展的状态，给我国金融体系的健康发展埋下了巨大隐患。大力发展以民间资本为主的小额贷款公司，不仅为急于寻找投资渠道的巨量民间资本开辟了一条规范投资的新途径，而且有利于实现民间金融向正规金融过渡，限制了地下钱庄、非法集资等非法借贷渠道的发展。

（四）有利于推动金融创新与深化金融体制改革。小额贷款公司是顺应金融市场需求而产生的，是我国金融体系逐步完善的重要组成部分。小额贷款公司的产生与发展，逐步成为传统正规金融机构的有力竞争对手，在农村金融市场，其“鲶鱼效应”非常明显，必然会促进传统金融机构不断提高金融服务水平与能力。因此，小额贷款公司的出现，对于打破农村金融领域的垄断供给格局、培育多元化的金融市场主体，形成合理分工、有序竞争、作用互补的现代金融体系，具有十分重要的现实意义。

二、我国小额贷款公司的法律地位现状

《指导意见》明确规定：“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。”同时，《指导意见》确立了小额贷款公司的法律框架：以服务“三农”为目的，经营区域范围限定于县级行政区划范围内，性质为公司制企业法人，以公司自有资金为资金来源，坚持只贷不存为其基本原则，省级政府指定部门为监管主体，以《公司法》为上位法依据。虽然各省级地方政府依据《指导意见》陆续出台了试点工作的实施意见或暂行管理办法，为促进小额贷款公司健康有序发展提供了政策导向，但是，随着小额贷款公司的加快发展，小额贷款公司法制建设不完善的问题也开始逐步显现，法律地位不明确、监管制度缺失等问题日显突出。

（一）小额贷款公司设立缺乏有效的法律依据。法律地位，即法律赋予单位、组织或个人以一定的人格，在法律关系中所处的位置或格局，以及各自的权利、义务及活动的范围和原则。③《指导意见》明确指出，申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请。因此，从法律上说，小额贷款公司经营资格的批准属于行政许可行为。然而，根据《行政许可法》的规定，行政许可应根据法律、行政法规、地方性法规的规定做出，而在小额贷款公司设立批准方面，现实是由国务院部委的《指导意见》作为批准设立小额信贷公司经营资格的行政许可，这与法理是相悖的。小额贷款公司的设立，属于《行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的事项。银监会、人民银行发布的《指导意见》，在我国法律体系中属于部门规章。根据《行政许可法》第十四条和第十五条的规定，部门规章是不能设定任何行政许可的。因此，《指导意见》授予省级金融办批准设立小额贷款公司的行政许可权，违反了上位法的规定。④小额贷款公司的设立缺少有效的法律依据。

（二）小额贷款公司的法律性质定位存在争议。《指导意见》明确了小额贷款公司属于非金融机构，因此，小额贷款公司得不到《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》。也就是说，小额贷款公司既得到了金融监管部门的金融业务准入许可，但又不被认定为金融机构。对此，很多学者和业内人士都提出了反对意见，导致在小额贷款公司法律性质定位上存在一定的争论。从小额贷款公司具体经营的业务性质来看，除了不能吸收公众存款之外，其他业务与商业银行没有什么本质区别。另外，虽然《指导意见》只规定了小额贷款公司可以经营小额贷款业务，但是部分省、市、自治区为了鼓励小额贷款公司发展，对其业务范围做出了不同程度的扩展。例如，内蒙古自治区规定小额贷款公司可以经营中介业务、资产租赁业务、信用担保业务及其他经监管部门批准的业务；天津市规定小额贷款公司可以办理票据贴现业务，办理与小额贷款相关的担保、咨询业务，办理贷款转让及经批准的其他业务。小额贷款公司以非金融机构之名开展金融业务，这一矛盾显而易见。

（三）法律位阶偏低导致缺乏强制性效力。目前，地方各级政府及相关部门对小额贷款公司进行监管的依据主要有三个国家层面的规范性文件：《指导意见》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》。除了这三个规范性文件外，再无国家层面的其他法律法规对小额贷款公司的经营管理予以规范。《指导意见》可以说是目前规范小额贷款公司的最高位阶的规范性文件，其性质也仅仅是国务院部委联合出台的规章，各级地方政府制定的实施意见、暂行规定属于地方规章，并没有上升到严格的法律、行政法规或地方性法规层面，都存在法律位阶过低的问题。由于作为小额贷款公司监管依据的文件的法律位阶较低，从而存在效力不高、缺乏强制力等问题，导致对小额贷款公司的监管效果受到限制。

（四）监管主体不明确导致监管缺位。小额贷款公司的正常有序发展离不开有效的监管，而有效的监管又离不开完善的法律监管制度。《指导意见》规定：“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”《指导意见》将小额贷款公司的监管权力授予了省级金融办，但是各地制定的管理办法又将监管权一分为二，准入监管由省级金融办负责，运营监管则由区县政府负责。⑤

由于省级金融办缺乏单独监管的能力和资源，各地的通常做法是联合人民银行、银监、工商、税务、公安等部门组成领导小组，联合监管，联合执法。但是，这种多头监管往往带来责任不明、效率低下等弊端。经营审批权、监管权和风险处置权的分离，使各部门的监管责任不明确，容易出现相互推诿扯皮的现象，不利于对小额贷款公司开展有效的监管。

三、法律制度不健全对小额信贷公司发展的不利影响

小额贷款公司的发展为我国金融机构注入了新鲜血液，但与此同时，由于没有具体的法律规范，对其持续健康发展产生了严重的负面影响。

（一）相关法律不健全导致风险分散机制缺失。小额贷款公司相关法律法规的不健全，导致在构建有效的风险防范机制过程中存在重重困难，主要体现在三个方面：一是抵质押配套法律缺失，导致担保体系不完善；二是尚未纳入征信体系，导致信用风险高企；三是诉讼法律保护缺失，导致债务追偿难度加大。

（二）无法享受税收优惠等政策支持。非金融机构的法律属性，导致小额贷款公司不能享有经营相同小额贷款业务的金融机构的政策优惠。更为重要的是，小额信贷公司不仅在税收负担方面得不到经营相同业务金融机构的同等待遇，而且和一般工商企业一样，要承担企业所得税、营业税、土地使用税、城建税和教育费附加以及印花税等，还涉及税后利润分红的个人所得税问题，不能享受到国家对农村金融和小企业金融的一系列优惠政策。这样无疑加大了小额贷款公司的经营成本，在没有任何税收优惠的情况下，小额贷款公司只有平均放贷年利率达到16%以上，才能确保实现盈利，从而严重影响其发展的可持续性。

（三）发展潜力与后劲明显不足。

一是用于放贷的资金来源渠道狭窄。由于规定小额贷款公司“只贷不存”，用于放贷的资金来源仅限于自有资金、捐赠资金和融入资金。而且，《指导意见》还规定小额贷款公司从不超过两个银行业金融机构融入资金的余额不得超过资本净额的50%，这一融资比例大大低于国外的水平，致使小额贷款公司“无米下锅”和“坐吃山空”问题非常普遍，极大地限制了其后续资金的来源，不利于其经营的可持续性。

二是转型为村镇银行的限制过严。许多小额贷款公司设立的主要目的就是为将来通过转为村镇银行而成为真正的银行。但根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，因此，小额贷款公司要想转为村镇银行，就必须进行股份制改造，小额贷款公司的原发起人在公司改制后将失去控股权和经营权。这样，必然会大大降低小额贷款公司转为村镇银行的积极性。

（四）监管制度体系不完善造成不规范经营风险上升。《指导意见》将小额贷款公司界定为非金融机构，从而银监会不承担对小额贷款公司的监管职责，而实际承担监管职责的地方政府缺乏对小额贷款公司运营过程监管的专业能力，也很难达到监管工作的专业化与精细化标准，监管制度体系不完善造成其不规范经营风险上升。

一是导致小额贷款公司业务流程不规范问题严重。由于《指导意见》中对监管的主体、内容、措施缺乏具体的制度设计，尤其对于小额贷款公司的治理结构虽有一些规定，但并不完善。由于缺乏明确的监管要求，使得小额贷款公司业务办理的随意性比较大，缺乏规范严格的业务流程和风险控制手段，不规范放贷的现象比较严重，存在任意信贷和人情信贷等问题，导致信用风险与操作风险水平比较高。

二是导致资金流向发生偏离问题。由于缺乏有效的监管手段和约束机制，出于逐利的目的，现实中小额贷款公司常常违背“小额、分散”和服务“三农”的宗旨，而主要向非农企业发放大额贷款。

三是容易引发各类金融犯罪活动。例如，在项目资源十分丰富而小额贷款公司又资金紧张的时候，小额贷款公司往往遏制不住非法增加资金来源的冲动，此时就很可能发生非法吸收存款等可能扰乱金融秩序的事件。

四、完善我国小额贷款公司相关法律制度的政策建议

法律制度的不健全，已经严重影响到了小额贷款公司的持续健康发展，有必要针对小额贷款公司的实际情况，借鉴国际上一些国家对小额信贷机构法律监管的成功经验，采取制定统一的小额贷款法律制度、明确界定小额贷款公司的地位、拓宽小额贷款公司资金来源、建立有效的监管制度等措施，以消除小额贷款公司存在的法律困境，促进小额贷款公司的健康有序发展。

（一）出台专门法律以明确小额信贷公司的法律地位。由于《指导意见》只是部门规章，随着形势变化，其权威性和法律效力显得不足，需要制定更高位阶的法律来规范小额贷款公司的发展，有效解决小额贷款公司的法律性质、市场准入、融资渠道、监管等一系列问题，维护小额贷款公司的合法权益，确保小额贷款公司的可持续发展。⑥例如，应加快出台《小额贷款公司监督管理条例》或《小额信贷机构监管法》，明确小额贷款公司的业务准则、行为规范、处罚规定和具体监管人，使小额贷款公司真正成为能够独立运行的经济主体，为其规范发展和实施有效监管提供依据。

另外，通过制定规范小额贷款公司的专门法律法规，赋予小额贷款公司金融企业的法律地位。这样，一方面能使小额贷款公司可以享受银行同业拆借利率，降低小额贷款公司的融资成本，增强其盈利能力；另一方面可以享受国家对农村金融和小企业金融的一系列优惠政策。

（二）给予专门的特殊政策扶持。从考虑小额信贷公司可持续发展的角度出发，应给予专门的特殊政策扶持，确保小额贷款公司稳健经营。

一是降低小额贷款公司的税收负担。在税率及税收减免等政策上，比照农村信用社、村镇银行等涉农金融机构，给予同等对待。对于新成立的小额贷款公司，前三年可免征收企业所得税，减半征收营业税。这样，小额贷款公司的盈利能力将大为提高，不仅促使更多的社会资金投入小额贷款公司，而且会大大增强其可持续经营能力。

二是给予专门的财政补贴。建立财政资金补贴机制，各级政府尤其是中央政府给予小额贷款公司支持小微企业及“三农”财政贴息，地方各级政府降低小额贷款公司办理业务过程中的相关行政事业性收费等，以减轻小额贷款公司的负担。

三是建立专门的扶持基金。鼓励社会各界出资共同建立小额信贷基金，以成立专门的担保公司、给予贷款贴息、无偿资助或资本投入等方式支持小额贷款公司。或者专门建立违约风险补偿基金，对小额贷款公司的贷款损失进行补偿。这是一些国家控制小额信贷违约风险的重要措施。

（三）归入银监系统进行统一监管。对于小额贷款公司的监管问题，一是要应尽快改变多头监管的现状，二是要提高监管机构的专业性。尤其是考虑到金融监管是一项专业性与技术性都很强的工作，小额贷款公司运营监管中也涉及大量的金融专门知识，需要具备金融监管知识、经验和能力的金融监管人才才能对其开展有效监管，因此，地方各级政府监管的非专业性弊端就显露无疑。考虑到地方政府监管的不完整性和非专业性特点，以及银监会的监管职能与小额贷款公司的准金融机构性质，只有将小额贷款公司的监管正式纳入银监会监管系统，才能真正实现小额贷款公司的规范化运营。但是，这一目标可以逐步实现，现阶段可以将小额贷款公司的监管主体调整为地方政府与银监机构联合监管，适度增加银监机构的业务监管职责，然后再逐步降低地方政府的监管职责，过渡为银监机构承担主要监管职能。

（四）逐步拓宽融资渠道。只有拥有了更高融资手段或更宽融资渠道的小额贷款公司，才能具有更强的盈利能力和生存能力，因为依靠资本金经营的贷款公司会受到很大的约束。因此，要提高小额贷款公司的盈利能力以保障其持续发展，首要问题是通过制度创新拓宽其融资渠道。

小额贷款公司拓宽融资渠道可考虑以下几种方式：一是充分利用人民银行再贷款和同业借款、批发贷款等方式融资，例如，可以不受融资比例限制接受大型商业银行的批发贷款，专门用于“三农”或小微企业贷款；二是通过资本市场直接融资，例如，可以尝试发行小微企业贷款专项金融债券；三是加强与信托公司合作，联合发行信托理财产品融资；四是可以允许外国金融机构、公司等主体适当参股；五是由国家财政、政策性银行和其他金融机构共同出资建立小额贷款再融资基金，将资金“批发”给小额贷款公司，小额贷款公司则充当“零售商”角色等。

注释：

参见2011年小额贷款公司分地区情况统计表，中国人民银行网站。

周小川：《社会融资规模不包括民间融资》，《21世纪经济报道》，2011年12月16日。

刘隆亨：《银行法概念》，北京大学出版社，1996年版，第53 页。

王晗：《论我国小额贷款公司法律制度的完善》，《中共郑州市委党校学报》，2011年第5期。

陈颖健：《小额贷款公司监管的法律思考》，《金融与法》，2010年第 3期。

高丽爽：《小额贷款公司的法律困境及出路》，《法制与社会》，2011年第6期（上）。

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