我国城市生态文明建设存在的问题及对策研究

朱 凯

（中共中央党校，北京100091）

一、城市生态文明的基本内容和价值取向

（一）城市生态文明的缘起和内涵

生态文明是在继承工业文明的高度发展的生产力和科学技术的基础上所实现的人与自然、人与社会、人与自身和谐相处的新型人类文明形态，是人类对工业文明造成的人与自然关系失衡进而导致人类面临生存和发展风险的弊病进行反思之后的必然选择和理性选择。人文主义技术哲学的开山鼻祖刘易斯·芒福德曾指出：工业文明的“生产和城市扩张的自动进程日益加快，它代替了人类应有的目标而不是服务于人类的目标。我们时代的人，贪大求小，心目中只有生产的数量才是迫切的目标，他们重视数量而不要质量。在物质能量、工业生产率，在发明、知识、人口等方面，都出现这种愚蠢的扩张和爆炸。随着这些活动量的增加和速度的加快，它们距离合乎人性原则的理性目标也越来越远了。其结果是，人类现在要应付的威胁远比古代人所受的危险更为巨大而可怕。”

为了克服这种生存和发展风险，人类在生态文明建设的过程中，必然推进作为人类生态系统的重要组成部分、作为人类生存和发展主要聚集区的城市朝着生态文明城市的方向发展。上个世纪70年代联合国教科文组织在发起的“人与生物圈”计划过程中明确设定了人类城市未来的发展目标应是“生态城市”。生态城市是生态文明时代的产物，它以人与自然的和谐相处为核心价值导向，以实现融社会、经济、文化、自然协调发展的城市人工复合生态系统为具体实践目标的新型的、可持续发展的、更为高级的生态文明城市。因此，生态城市是对以往工业社会中传统城市的反思和超越，是实现城市可持续发展的根本途径，是人类必然走向的新型城市文明形态，其必然会为人类提供健康、和谐、可持续发展的聚居环境。

（二）城市生态文明建设的核心价值取向

1.生态文明城市的建设必须始终坚持人与自然和谐统一

不论是“自然中心主义”所谓的要求人类不应人为干预自然界而应无条件地顺从自然界的观点，还是“人类中心主义”要求人类应无条件地征服自然界的观点，都是对人与自然、人与社会以及与自身关系的不合理认识。因为，自然界不仅是人类生存和发展的基础，而且人类本身及其社会又是自然界的一部分，因此人类只有不断地与自然界进行物质、信息、能量的交换，才能维持生存和发展。因此，城市的发展既不能倒退回“自然中心主义”的原始文明，也不能再继续以功利主义为特征的、毫无节制地攫取自然界的“人类中心主义”的工业文明，而是应该在尊重自然规律、与自然为友的基础上，在开发和利用自然的过程中保护自然、关注生态平衡，朝着生态文明城市的方向发展，进而实现人与自然之间和谐相处。

2.城市生态文明程度是衡量人类整个文明程度的重要尺度

针对工业文明对自然的破坏，恩格斯告诫人类：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了。”自然界作为人类的衣食之源和生存之本，是人类作为社会存在物的纽带，是人类作为劳动存在物的价值“源泉”，与人类一起构成了内在关联的生态系统，而且人类本身及其社会就是自然界的一部分，即人类历史本身就是自然史的一部分。因此，人对待自然界的态度和行为直接就是人对待自身的态度和行为，正像人类对自身的关系直接就是人对自然界的关系一样，因此从人对自然界的关系可以判断人的整个文明程度，可以判断人对自然、人对人的行为在何种程度上成为人的行为。因此生态城市因其作为人与自然关系的具体体现之一，在一定程度上便成为了衡量人类文明程度的重要尺度。在生态城市建设过程中，人类应该以人与自然平等的生态伦理观来规范自己对待自然界的行为，避免对自然界“恶”，因为善待自然就是善待人类自身以及人类道德境界的体现。因此，只有不断推进人与自然的和谐统一的生态文明城市的建设，才能有助于推动人类社会统一于“人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义”，以及人的自由全面发展的目标最终实现。

二、我国城市生态文明建设所面临的主要问题

（一）人口压力、环境污染、资源耗竭等生态环境问题凸显

随着我国城市建设的快速发展，人口压力、环境污染、资源耗竭等等问题日益凸显，严重影响了城市的可持续发展。首先，城市中人口增长和人口密度超出了城市环境承载能力。人口压力不仅给城市中的教育、医疗、就业、社保、社会治安、城市交通、就业、住房等方面带来诸多问题，造成城市系统拥挤的现象日益严重，而且加剧了城市资源枯竭和生态环境恶化的问题。其次，城市中水质污染、空气污染、固体废物污染、噪音污染等环境污染问题日益严重，其严重程度已经到了影响社会生产发展和人民安居乐业的程度。以空气污染为例，近几年，雾霾天气不断袭扰全国大部分地区，严重影响人民群众的日常生活和社会经济活动，有百姓自嘲地说：“人在雾霾天气里，呼吸中毒，不呼吸憋死”，这种“进退两难”的无奈一定程度地反映了我国在通过传统工业形式谋求发展的同时给自身带来了不仅是影响发展而是危及到人的基本生存的风险。再者，尽管我国幅员辽阔，自然资源丰富，但是多年来长期实行粗放型经济增长方式，造成我国能源和其他自然资源的消耗增长过快，诸如森林、淡水等自然资源短缺和耗竭问题日益突出，致使城市自然支持系统日渐退化。因此，从反面讲，一定意义上，生态环境的恶化和生态问题的严峻性倒逼着政府和公众反省自身生态观念和行为，无疑对于城市生态文明的建设大有裨益。

（二）政府生态责任履行不到位

一方面，政府重环保宣传轻环保行为。各地政府在普及环保法律、法规、方针、政策，强化舆论监督，推进公众参与环境保护等方面，开展了积极的宣传工作，并把环保作为一项重要的宣传内容常抓不懈，尽管环保宣传是环保实践的先导，但是政府热于环保宣传而冷于环保行为。例如自国家于2008年6月1日起出台的“限塑令”以来，执行情况不容乐观，那些不能实现生物降解的“超薄袋”、“无标袋”依旧充斥各行各业，菜市场、医院、高校食堂等地方随处可见，这种环保意识与环保行为脱节的“知而不行”值得政府反思自身。另一方面，片面强调短期经济量增长的政绩观。政府不是以城市生态文明理念而是以单纯地追求GDP的政绩观为指导原则来组织经济、社会生活和城市规划，这种不顾生态风险的追求地方经济利益的粗放式发展，破坏了城市生态系统，致使生态系统的自身调节机能衰退。例如在城市规划中不能真正切实考虑生态环境因素，仅表面地追求城市环境的美化，往往在城市交通、建筑、工业规划完成之后，才见缝插针地、简单地通过增加草地、树木、公园的数量以实现城市表面的绿色环境，致使绿色植被难以与城市经济生活等方面相协调从而发挥其生态作用。

（三）公众的城市生态文明意识淡薄

建设城市生态文明除了政府承担应有的生态责任之外，公众也是生态文明建设过程中的重要承担者，因为“全社会形成共同的生态文明意识是生态文明建设成熟的重要标志”。但是，由于我国正处于生态文明建设的初级阶段，生态文明建设所需要的包括消费观、价值观、伦理观、责任意识等在内的公民素质和生态文明意识整体不高，严重影响了城市生态文明建设的进程。这突出的表现在三个方面：一是本是为生态城市的建设提供精神动力的生态伦理道德修养度在我国公众身上表现不高。例如，我国“国庆”节假日期间，各地景区游客数量激增，这在给当地带来一定的经济效益的同时，却因游客缺乏生态伦理道德修养造成了景区生态一定程度的破坏。二是认识不到自身在城市生态文明建设过程中理应承担的社会角色，往往认为维护城市生态的责任主要不在自己而在政府，这种思想致使其在城市生态文明建设过程中参与度不高，并一定程度地助长了其在社会生活中对城市生态的不利行为。三是公众对生态文明的了解比较狭隘和片面，“将生态文明简单的等同于治理大气和水污染、处置废弃物等简单的环保技术行为……忽略了人类的生存状态、生活质量、人与自然关系和谐等生态文明的重要内容。”

（四）保障城市生态文明建设的制度不健全

我国保障城市生态文明建设的制度不健全主要表现在两方面：一是法制不健全。我国就城市环境治理和保护方面已出台了一系列相关的法律法规，其发挥了一定的生态保护的积极作用。但是，这些法律法规因具有“粗线条”和行政命令性较强的特点而导致在执行时缺乏明确具体操作性，而且我国总体上尚未形成与城市生态建设任务相适应的体系化和制度化的法律法规，以及法治覆盖范围不全面和缺位现象一定程度地存在，造成企业、公众等社会主体在城市生态保护方面出现了违法成本低而守法成本高的违法行为以及政府在环保责任上的渎职行为，因此，我国城市生态文明建设尚未步入法制化和规范化的轨道。二是城市生态保护政策不完善且执行力不足，以及生态保护机制不健全。一方面，由于城市生态保护政策具有行政命令性、弹性大、缺乏科学性和协调性等特点，致使政策在执行过程中约束力较弱，执行不到位，并产生了一定的负面的外部效应；另一方面，城市生态环保资金投入不足、环保部门权力有限、环保政策不配套，以及因政府部门条块分割而造成的各部门缺乏协调性的落后的环保管理体制、缺乏生态保护优先的干部政绩考核机制等问题造成城市生态保护机制不完善，城市经济、社会、自然和文化等关系的不和谐。

三、推进城市生态文明建设的对策探析

（一）推进城市生态经济体系的建立

生态效益本身是长远的经济社会效益，生态文明本质上就是一种先进的生产力，它关系着城市乃至国家的经济社会可持续发展的能力。因此，必须建设作为人与自然和谐相处的具体表现的城市生态经济体系，实现人口、经济、生态、社会、文化等方面相互协调发展的生态文明发展模式。就目前而言，我国建设城市生态经济体系应以建立资源节约型、环境友好型社会作为首要任务。一是实现城市人口均衡发展，缓解城市人口压力，实现人口在总量、结构、素质、分布上与城市经济社会发展水平和生态环境承载力相适应，进而实现人口与经济、社会、资源、生态的协调发展。因此必须合理、科学制定和执行人口发展的相关政策，实现人口总量适度和结构优化；必须不断推进城镇化建设以及行业和地区经济协调发展，实现人口合理流动、充分就业和合理分布；必须不断加强社会主义文化教育事业的发展以提高人口综合素质。二是转变经济发展方式，发展生态循环经济。必须坚持走资源消耗低、环境污染少、科技含量高、人力资源合理利用、经济效益好的经济发展道路，摒弃片面追求产值而忽视生态保护、过度开发和浪费资源、先污染后治理的经济发展模式。具体而言，要大力调整产业结构、形成节约资源和低污染的生产模式和消费方式、提高资源利用效率，合理使用人力资源、加大投入治理污染的资金和技术，加快对环保科技和新产品的研发；发展清洁能源和再生能源，建设科学合理的能源利用体系；完善生态补偿政策和机制；立足城市特点发展生态产业、加强生态工程建设以及合理规划城市建设，保护现有生态自然环境，为城市可持续发展提供优质的自然支持系统。三是正确处理好城市生态环境代内公平和代际公平的关系。大卫·哈维认为：“公正的规划政策的实行要清楚地认识所有社会工程必然引起的生态后果，”这不仅影响远处的人们，而且关系着后世子孙的生存和发展，因此必须采取合理的措施来确保有效地减轻这些负面效应。在利用资源和环境时，不仅应考虑当代人的发展需求，更要兼顾后人的延续要求，将美好的环境和足够的资源储存留传给后代。

（二）落实政府生态责任

“政府生态责任，是指在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府在自然资源和生态环境的保护以及社会的可持续发展方面所应承担的义务和职责”。当前，落实政府生态责任应从以下两方面着手：首先，政府及其各级党政干部必须坚持和落实科学发展观，确立生态文明建设与经济社会建设协调发展的政绩观，摒弃以往单纯追求经济总量增长而不顾生态环境的政绩观；同时，加快建立生态文明取向的绿色GDP政绩考核指标体系，将经济社会发展效益、资源节约情况、生态环境保护和质量情况、行政效能、人民群众生态环境满意度、群众性生态环境诉求事件的发生频率和数量等多维度作为考核干部政绩指标，并坚持干部实绩考核、全面考核及长效考核的统一。其次，加强生态问责制的落实和督查，完善生态问责制度。一是拓宽问责主体的范围，大力拓展公众问责。实施公众参与机制，保障公众参与城市生态文明建设的知情权、决策权、监督权和管理权，扩大公众诸如环境清洁权、环境监督权、环境索赔权等环境权益，引导建立生态环境保护的社会组织。二是加大问责的力度。加强相应的生态环境保护制度建设，实现“事前问责”和“事后问责”的统一，落实生态环境损害责任终身追究制，坚持“有错必问、有错必纠，纠后再问”。三是完善问责的程序。实现生态问责制规范化和程序化，设置专门的问责受理部门，明确规定生态问责的受理期限、处理期限，保障问责信息的公开化、透明化，实现生态问责制的法治化以保障生态问责制公平公正。

（三）加强生态文明教育制度建设

生态伦理是一个人道德境界的试金石。城市生态文明建设不仅需要政府落实生态责任，公民也应承担相应的保护生态的角色，树立生态文明建设的生态道德意识，从而促进人与自然和谐相处。因此，应加快建立有效的信息网络和传播机制，通过电视、网络等多种宣传手段以及组织生态公益活动等方式加强公民的生态道德意识，使生态科普知识、爱护生态就是珍惜生命、节约能源就是造福后代等理念深入人心，使公众自觉树立生态责任意识和绿色消费观念，从而使生态保护道德不论对于个人还是企业而言都能转化为自觉行为，最终使全社会形成良好的“生态德性”；生态文明教育过程具有长期性和战略性的特点，因此随着我国国民教育的不断发展，必须完善生态文明教育机制，从学校教育入手，在小学至大学各个教育阶段，开展适合不同阶段学生特点的生态文明教育，从而使生态文明教育具有可靠性和长效性；应使公众明确生态文明行为规范的具体内容，明确什么行为是有利于城市生态文明建设的，什么行为是不利于城市生态文明建设的；应推进社会道德约束力量，尤其要发挥媒体在规范生态文明行为方面的宣传和监督作用，最终使全社会构建起生态伦理道德体系，形成爱护自然、节能环保的生态文明道德风尚。

（四）建立保障城市生态文明建设的制度体系

制度体系建设是城市生态文明建设的根本保障。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。因此，我国城市生态文明的建设必须依赖于“建立系统完整的生态文明制度体系……用制度保护生态环境”。首先，加快建立和完善相关的法律制度，使城市生态文明建设制度化、法治化。完善《生态环境保护法》；完善人民群众用以保障自身生态环境权益的法律制度；建立高效能的执法和监督机制，强化保护生态环境的相关法律法规的执行力度，加强对危害生态行为的法律制裁力度，增强生态法律的社会威慑力。其次，健全有利于城市生态文明建设的相关政策和机制。一方面，坚持经济社会发展与生态发展相协调的政策导向，保证科学、合理的政策引导。建立有利于生态环境保护的诸如税收减免政策、财政补贴政策以及资源回收利用、城市布局合理规划、控制污水排放、生态技术研发和推广等方面的经济激励政策体系，从而推动社会经济生产在保护生态环境的前提下良性发展；实现政府管理的整合，形成保护生态环境的合力，增强政策的执行力度，提高生态行政决策的科学性、协调性、整体性和全面性，避免或降低决策失误率以及执行相关政策带来的负面效应。另一方面，完善城市生态保护机制。健全资源资产产权制度和用途管理制度；划定生态保护红线；制定资源消费价格累进机制；建立生态安全及防灾预警机制；落实资源有偿使用制度和生态补偿制度；加强顶层设计，保障城市生态文明建设的宏观性；完善环境保护管理体制，赋予环保部门切实的管理执法权，建立专业的生态环境监管机构和队伍，加强生态环境监管，提高监管质量和效率；完善生态环境信息公布机制，健全举报制度，加强社会监督；建立鼓励企业和社会组织自觉承担生态责任的机制；“大力发挥市场机制在资源保护和污染治理中的基础性作用，以内化环境行为的外部性为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制”。

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［7］刘雅静.政府生态责任运行机制构建研究［J］.西藏发展论坛,2010（2）.

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［9］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社,2013.

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