加快昌吉市城乡发展一体化进程的对策思考

杨 可 李小梅

（昌吉州党校 新疆 昌吉 831100；新疆维吾尔自治区党校研究中心 新疆 乌鲁木齐 830002)

昌吉市位于天山北麓、准噶尔盆地南缘，地处亚欧大陆中心，曾经是古丝绸北道重镇。紧邻自治区首府乌鲁木齐市，312国道、北疆铁路、第二座亚欧大陆桥和乌奎高速公路穿境而过，是通向北疆各地的交通要地。1983年撤县建市，是昌吉回族自治州州府所在地，是全州政治、经济、文化中心。全市总面积8215平方公里，规划区面积50.33平方公里，建成区面积37平方公里，总人口42万，城镇化率67%。辖8镇2乡6个街道办事处和1个国家级高新技术产业开发区。

一、昌吉市城乡一体化的基本情况

近年来，随着经济社会的快速发展，昌吉市城乡发展一体化步伐不断加快，城镇化水平不断提高，城市功能不断完善，城乡发展一体化格局初露端倪。

（一）昌吉市城乡发展一体化取得的成绩

1.城乡经济快速增长，经济结构进一步优化。2012年昌吉市实现地区生产总值260.36亿元，比1983年相比，年均增长18.76%；2012年，昌吉市三次产业结构进一步调整为12.7：50：37.3，产业结构逐步趋向现代化，经济综合竞争力不断提升，与昌吉市“宜居创业”城市定位基本相适应。

3.工业经济快速发展为加快推进城乡一体化提供物质保证。随着新型工业化步伐的加快，全市工业企业由1983年的100家，增加到2012年的489家。截止2012年末，昌吉市产值超亿元企业59家，为昌吉市工业经济跨越发展奠定了坚实基础，也为加快推进城乡一体化发展提供了物质保证。

昌吉市个体工商户数从2009年的10721户增加到2013年的17029户，五年间净增6308户，年均增速为9.6%。经营范围涵盖批发和零售业、居民服务和其他服务业、住宿和餐饮业、制造业、交通运输、仓储和邮政业等众多领域。

4.现代服务业发展水平不断提升，为推进城乡一体化提供就业保障。近年来，昌吉市在现代服务业发展水平不断提升的助推下，第三产业增加值由1983年的0.57亿元增加到2012年的96.87亿元，年均增长19.4%。

5.加大为加快推进城乡一体化提供基础条件。重点小城镇建设力度。提出榆树沟镇与昌吉国家高新区“区镇合一”的发展新思路，积极探索区镇一体化发展模式；大西渠镇以“闽昌工业园区”为平台，发展特色乡镇。目前镇区已入驻以食品加工、农副产品精深加工为主的工业企业和以度假旅游、商贸流通为主的三产类企业共计79家；三工镇借助八钢工业园、火车站物流园、蓝山屯河工业园等载体大力发展工业型乡镇；六工镇着力打造环保旅游镇；二六工镇以回民文化为主，打造“花儿之乡”特色乡镇；佃坝乡则实现撤乡建镇目标，等等。所辖8镇2乡都在各自的特色和优势上做文章，大力发展小城镇建设，加快了新型城镇化建设的步伐。

6.基础设施条件逐步改善，推进城乡发展一体化的承载能力不断增强。近年来，昌吉市基础设施条件逐步改善，日供水能力达10万吨，城市污水收集处理率达100%。燃气普入率达90%。开辟农村客运线路88条，运行公交车150辆，覆盖全市8个乡镇、82个行政村及农牧团场，率先在全疆实现城乡公交一体化。

7.城乡社会事业持续发展,服务水平进一步提高。一是重视教育投入。“十一五”期间，昌吉市投入资金2.5亿元用于60所城乡学校的改扩建工程。进入“十二五”，每年投入数千万到1个亿多元资金，用于城乡学校学生宿舍、餐厅、澡堂、塑胶运动场等建设。二是医疗保障水平不断提高。城镇居民医疗保险人均参保补助标准提高至250元，新农合人均筹资水平提高至326元。目前，昌吉市88个行政村都建起了“四室一房”的卫生室和一批高标准的乡镇卫生院。三是保障性住房工程顺利推进。新建廉租住房239套、公共租赁房508套，完成棚户区危旧房改造1228户。四是城乡文化设施基本完善。昌吉恐龙馆建成开馆，昌吉市文博馆、图书馆、体育馆正在加快建设。百日文化广场、星光讲坛、乡村百日文体竞赛活动丰富多彩。

二、昌吉市城乡一体化发展存在的问题

（一）思想观念上的制约，创新意识不强

1.思维方式与传统文化的制约。安于现状、墨守陈规、现实生产和生活中“等靠要”。等消极思想的存在，限制了人们积极性、能动性的发挥，造成自主创业就业、自主创新动力不足。认识的不到位影响了城乡一体化进程的推进。如有些基层干部和群众对于城乡统筹、新农村建设、新型城镇化及城乡一体化等概念不清楚，甚至将新农村建设与城乡发展一体化、新型城镇化混为一谈，对能否实现城乡发展一体化产生疑虑。

2.缺乏统筹发展的意识

1.尊重并维护个体的需求、确保谋利行为的合法与正当以平衡个体心态。第一，不去主动满足个体的具体需求，但竭力尊重并维护个体追求满足的权利。党的十六届三中全会《决定》强调，政府职能要从“全能型”转向“服务型”，过去那种从出生到老死都由政府大包大揽的年代已经一去不复返，但这种国民心态仍然没有消失无踪。一些碰到困难问题的人总也摆脱不掉政府有责任、向政府伸手的念头，比如要救济、要财物、要保障房等等。而一些不困难的人甚至如公务员等也存在要工资、要名利、要享受等心理。这是计划经济时代的产物，无法在短时期彻底消弭无形。

在推进城乡发展一体化过程中，不少地方还存在着重城市建设轻农村发展、重发展速度轻统筹发展的问题。一方面按新农村建设布局城乡、同时又以新型城镇化的思路发展乡镇。比如，农牧民定居，仍然是按照新农村建设的要求在做，并没有把这些牧民把定居点纳入到新型城镇化整体布局中去实施，徒增新型城镇化发展成本或者使新型城镇化流于形式。

3.村镇规划建设水平相对较低，生活环境质量不高。目前，昌吉市区建设步伐加快，2012年至2013年上半年，市区面积就从50多平方公里增加到近60平方公里，城市面貌发生巨大变化。但市区与乡村在基础设施、生活环境等方面存在明显的差距，村一级规划滞后，基础设施建设落后、破旧，生产生活环境质量不高，有些乡村生态环境的破坏令人堪优。

4.发展资金严重短缺。如“城中村”改造、农牧民安置小区建设、农牧民社会保障资金的筹措均需上级在政策、资金、项目方面给予支持。

（二）农民收入相对较低，增收后劲不足

尽管昌吉市这几年加大产业结构调整力度，特别是加快农业产业结构调整和优化，但是城乡居民收入差距依然明显，2012年城镇居民人均收入为18200元，而农牧民人均纯收入则为12136元，农牧民增收显得后劲不足。主要是受到以下因素影响：

1.农牧民增收渠道单一。目前，昌吉市多数村民依然以单纯种养业为主，靠地吃饭，由此造成增收渠道单一。

2.农村资源和农民资产市场化程度不高。由于土地制度制约、城乡市场分割，造成农村资源和农民资产市场化程度不高，使得农民无法将土地等资源用于市场交换，以获取更多收入。

3.农民自主创业就业愿望不强。目前，昌吉市各乡镇农民自主创业就业、特别是向非农产业转移的愿望不够强，仍然存在“小富即安”、“等、靠、要”思想，从而造成农民增收后劲不足。

（三）农业产业化水平低，龙头企业带动不够

相对于全疆其他县市，昌吉市有一定的工业基础。昌吉市的工业主要集中在城市，乡镇缺少龙头企业带动,成为目前昌吉市各乡镇发展经济的瓶颈。加之人才、科技、信息、管理方面的制约，乡镇企业仍然处于低水平、低层次发展阶段，由此造成利润空间相对较低，抵御市场风险能力较弱，缺乏可持续发展后劲。

（四）土地瓶颈问题日益突出，农村经济发展不快

随着昌吉市新型城镇化步伐加快，土地瓶颈问题日益突出。以昌吉市小城镇建设最好的大西渠镇的土地流转为例。2013年大西渠镇土地流转占到总耕地面积50.56%，从土地流转的形式看，土地流转中转包形式只占6.6%，出租仅占0.29%，互换形式高达93.15%，转让、入股形式却为零；从农民土地流转意愿看，只有34.6%的农户进行土地流转；从土地流转去向来看，土地流转只在本集体中的农户间进行，流向龙头企业及工商企业的则为零，难以形成土地规模经营。

（五）城乡发展一体化制度制约日益突出，农民市民化速度较慢

2012年昌吉市城镇化率为67%，由于户籍、社会保障等制度制约，城乡发展一体化过程中出现“两栖人”现象农村富余劳动力难以真正融入城市，转变成为市民的速度比较缓慢，，如农村空壳家庭、农村留守儿童、妇女及老人等问题，给社会管理带来一定的困难。这在一定程度上会影响城乡发展一体化进程。

三、加快昌吉市城乡发展一体化的对策思考

（一）理清发展思路，创新发展模式

一是确立昌吉市城乡发展一体化思路。要以乡镇为中心，提升村庄，城乡互融，协调发展，最终实现城乡发展的一体化。以乡镇为中心，就是要根据目前各乡镇的发展情况，坚持整体推进与重点突出相结合，确定重点示范乡镇，加大资金、政策扶持力度，尽快形成新的增长极，带动周边村镇，增强示范引领作用，促进整体乡镇发展。同时，要因地制宜，在优势特色上做文章，避免乡镇发展同质化现象。

二是积极探索“区镇一体化”发展模式。2011年11月，昌吉州党委、政府《关于深化昌吉国家高新技术产业开发区管理体制改革决定》出台，文件明确把昌吉高新区与榆树沟镇“区镇合一”作为高新区体制改革的重要内容。为此，要依托高新区高新技术产业的辐射带动和新型工业化发展，逐步形成“农民居住向城镇化和中心村集中、土地向规模经营集中、农民向二三产业集中”的新格局，使榆树沟镇成为“三化”的先行区、镇区一体化的示范区、以工促农的践行区。

（二）规划先行，明确发展定位

根据城市经济学规律，城市发展首先要有明确的定位和详细的规划。昌吉市目前已确定打造“宜居创业之城”的城市发展定位，各乡镇应紧紧围绕这一总体定位和各乡镇的实际，做好高起点、高标准、高质量的规划，特别是要将各乡镇规划纳入整个昌吉市发展总规划中，做到规划审批一支笔，规划设计一张图，城乡建设一盘棋，城乡管理一张网。在规划中，要处理好各个规划之间的衔接、互补，制定好规划执行中的各种配套措施，加强规划的可操作性，促进昌吉市城乡发展一体化进程朝着良性方向发展。

（三）优化产业，繁荣农村经济

一是围绕城市定位，实现城乡产业互融根据昌吉市“宜居宜业之城”的发展定位，市区要大力发展商贸、物流、会展等第三产业，各乡镇要根据自己的发展定位做好产业承接，实现城乡互融，繁荣农村经济。二是加大扶持龙头企业力度，培育农村合作组织，提高农民应对市场风险能力。各级政府要为企业发展提供良好服务，加大培育农村合作组织力度，防止农村合作组织流于形式。三是紧紧围绕产业提供个性化职业技能培训，加大职业技能培训力度，切实提高劳动者素质。要规范劳动力用工市场，营造良好的创业就业环境。四是加大基础设施建设投入，特别是为农村二、三产业发展提供基本发展条件。同时加大政府经济适用房、廉租房建设，让务工者实现安居乐业。

（四）创新机制，确保发展质量

加快昌吉市城乡发展一体化进程，关键是乡镇的发展，而乡镇发展面临的最大问题是发展投入的不足。要破解这个瓶颈，就必须创新机制，建立多元化、多形式、多渠道的投资体制，只有这样才能确保城乡发展的质量。一是要加强政府对农村的投入力度，将有限的资金向农村倾斜。二是以市场为导向，鼓励土地流转和适度规模经营，加快土地市场化进程。三是围绕产业加大招商引资力度，借力发展并积极申报优势项目，争取多种融资方式。四是确立生态优先发展理念，创新生态优先发展机制，并将这一理念贯穿至发展各个环节。

（五）完善政策，营造良好发展环境

城乡发展一体化的过程，就是缩小城乡差距、农民向城镇有序转移的过程。能否实现农民有序转移，农民真正变成市民，必须进行体制机制创新。

一是放开小城镇落户限制，完善户籍制度。昌吉市可以在有限的范围内试点，打破附着在户籍制度上的不平等待遇，取消农民进城落户限制。二是完善土地制度。昌吉市应尽快出台加快土地流转的相关政策和制度，鼓励农民采用各种方式进行土地流转。各乡镇应尽快建立土地流转信息平台，及时提供土地流转信息，尽快实现联网，资源共享。尝试“三置换”，即将集体资产所有权置换成股权，将土地承包权、经营权置换成股权或者基本社会保障，将宅基地使用权置换成城镇住房或者二三产业用房，让广大农民换股进城、换保进城、换房进城，以此免除其后顾之忧。三是建立城乡平等就业制度，包括建立统一的劳动力市场，建立用于农民职业技能培训的专项资金，规范用工制度等等，以此消除农村富余劳动力转移就业的制度障碍。四是要建立城乡平等的教育制度。探索建立优质教育资源共享机制，建立教师轮岗制度，即城市教师下乡支教，农村教师进城学习；借助互联网技术，让农村共享城市优质教育资源，加大乡镇师资培训力度，建立教师培训长效机制。五是建立城乡平等的卫生制度。以乡镇卫生院为重点，建立与城市医疗卫生服务体系接轨的农村基层医疗卫生服务网络，力争早日实现人均卫生医疗投入的均等，实现城乡居民享有同等的基本医疗和保健服务。六是完善各项社保保度。对于涉及土地征迁的农民，应做到优先考虑其社会保障问题，即先保后征。完善农村最低生活保障制度，完善“新农合”、“新农保”制度，特别是加大“新农保”的覆盖范围。此外，要加大养老保险创新力度，可以在全市范围内先行试点，统一农村养老保险与城镇养老保险险种，实行同一个标准；农民缴费可以采取自愿缴费、集体补助、政府补贴和土地换社保等多种形式。七是完善财税制度。昌吉市推进城乡一体化，要加大财政向农村的转移支付力度，通过试点，扩大乡镇事权与财权匹配的范围，这样才能真正以乡镇为中心，加快乡镇发展，最终实现城乡发展一体化。

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