论加强顶层设计和摸着石头过河相结合

王崇文

（中共漳州市委党校 科社党建教研室，福建 漳州 363000）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是全面深化改革的总部署、总动员。《决定》指出：改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。要坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策的科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。这可以说是为全面深化改革提供了基本的方法论。

一、顶层设计和摸着石头过河是辩证统一的

习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时深刻指出:“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”①顶层设计本是一个工程学概念，其义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。顶层设计在社会发展和管理领域则表现为政府的战略管理。也就是要求政府在社会发展和管理领域的作为上要有全局观念。古人言：不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。我们强调对改革的顶层设计，就是谋全局的改革，顶层设计首先是立足于顶，它是一个自上而下来进行系统战略谋划的过程，这个过程是在一定的理论、理念指导下，结合原有的实践经验，制定出具有全局性、可行性的政策、规划，再从上到下，层层贯彻落实。“摸着石头过河”，来自于民间，这是一句较为直白的话，比喻办事谨慎，边干边摸索经验。“摸着石头过河”是富有中国特色、符合中国国情的改革方法，它是邓小平在改革开放初期提出并付诸于实践的，其实质就是要求我们指在改革的实践中从实际出发，既不裹足不前，又不盲目冒进，走一步、看一步，一边探索一边推进改革开放。

在改革过程中，顶层设计属于战略谋划的范畴，需要的是一种战略思维，关键是看方向、定目标、谋全局，如改革的指导方针，基本内容，实现路径等；摸着石头过河属于战术实施的范畴，需要的是一种策略运用，实施要看时机，该出手时要及时出手。摸着石头过河这种战术实施策略是从属于顶层设计这种战略谋划的，没有顶层设计的战略指导，摸着石头过河这种战术实施策略的改革就会失去前进目标，其作为的价值也会大打折扣；同样，没有看准时机、及时出手这种摸着石头过河的战术实施策略的改革作支撑，顶层设计的战略谋划就缺乏坚实的实践基础，最终也只能是沦为空洞的幻想。

顶层设计与摸着石头过河二者统一于中国特色社会主义伟大改革事业过程中，为全面深化改革提供了方法论，在推进改革开放过程中都具有很重要的作用。在这个过程中，顶层设计是自上而下、由全局到局部，也就是要求在改革中，要重视宏观思考，对矛盾的看法有前瞻性，按照发展和改革之间的变动法和规律，总体谋划、整体规划，从大的脉络上要有一个设计，设计出一个总体方案来，为深化改革提供了一个“导航仪”，以保障不偏航；摸着石头过河则是自下而上、由点到面的改革，其特点是遇到什么问题要往前摸，摸得到才过，摸不到不过，求的是稳，其本质就是要求在改革中摸规律，在改革实践中探索和把握继续前进的规律性，为全面的改革提供经验，以保障顶层设计目标的顺利实现。

二、顶层设计和摸着石头过河相结合是中国改革成功的一个关键因素

有人说，新时期我国改革开放就是一部摸着石头过河的历史，无论是改革规律的探索，还是改革成效的取得，靠的是摸着石头过河。我以为这是对中国改革方法论的一种误读。回顾我国改革开放的历史，就可以清楚地发现，顶层设计与摸着石头过河相结合，贯穿于中国改革开放的全过程，是中国改革开放之所以成功的一个关键因素。

1. 摸着石头过河在推进当代中国社会进步中的独特作用。用习近平总书记的话说，我国是一个大国，重大改革不能出现根本性失误，一旦出现就无可挽回、无法弥补，特别是当代中国的改革更是前无古人的崭新事业，必须谨慎，必须有正确的方法论，所以，改革必须通过试点先行先试，并在不断的实践探索中总结经验、摸索出规律，再逐步向“面”拓展，然后随着空间上的拓展和时间上的持续，上升为一般经验。这实质上是党的“从群众中来，到群众中去”的群众工作路线的生动体现。因此，从这个意义上说，在改革过程中，摸着石头过河是必要的。如农村的改革先是由安微小岗村的十八位农民顶着巨大的风险摸索出包田到户的经验，开启了中国农村改革的大幕；城市的改革先是在靠近香港的一个小渔村设立深圳经济特区，通过这一特区“垫脚石”，国人很多传统的计划经济时代固有的做法和僵化的思想观念从此发生了根本性的改变。相对于苏联休克式疗法的改革，中国人是幸运的，我们靠摸着石头过河这种谨慎的方法，一步一个脚印地进行全方位的改革，很好地处理好发展改革稳定之间的关系，既保证了经济社会的快速发展，也保持了社会的稳定。

2. 顶层设计在推进当代中国社会进步中的特殊重要作用。讲到我国改革开放的顶层设计，一个伟人的名字是绕不开的，他就是中国改革开放的总设计师邓小平。在领导全党、全国人民建设中国特色社会主义过程中，邓小平总是以一个伟大的战略家的眼光，从战略高度观察问题、提出问题、分析问题、解决问题，从总格局中提出战略方案。邓小平在如何建设有中国特色社会主义这一宏伟系统工程的设计上，坚持历史与现实的统一，在中国特色这个大局中立足于社会主义初级阶段这一基本国情，设计出“一个中心、两个基本点”的党的基本路线，设计出“一国两制”这一和平统一祖国的战略构想；在目标的设定上，邓小平以一个战略家的眼光，确定了到下一个世纪（即21世纪）中叶要把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家的伟大目标。同时，邓小平还从横向和纵向两个角度对如何发展中国特色社会主义这一战略构想进行了具体而又全面的设计。

从横向角度，邓小平具体勾画出这样的顶层设计:第一，经济领域。在所有制方面要建立起一个以公有制为主体的多种经济成分共同发展的格局；在经济运行机制方面，要建立起使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的社会主义市场经济体制；在分配方面，要建立起以按劳分配为主体、多种分配形式并存的效率优先、兼顾公平的收入分配制度；同时兴办经济特区，使其成为技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口；在发展战略方面，早在1978年底《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平就提出要允许一部分地区先富起来，带动其他地区，使整个国家经济波浪式地向前发展的思想。在1988年9月的一次谈话中，邓小平又强调沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，认为这是一个事关大局的问题，内地要顾全这个大局。邓小平同时又强调，反过来，沿海地区发展到一定的时候，又要求拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。第二，政治领域。围绕着经济建设这一中心任务，邓小平提出要改革现行政治体制权力过分集中的弊端，勾画出要按照党政分开、政企分开和精简、统一、高效的原则进行机构改革、精兵简政、转变职能、提高效率之前景。第三，教育科学文化领域。围绕着经济建设这一中心，邓小平提出要建立一种有利于经济技术进步的科技教育体制。一方面，他敏锐地意识到现代科学技术对生产力发展的“第一位”作用，提出了科学技术是第一生产力的重要思想；另一方面，他又极其重视教育的基础作用，强调教育要面向现代化、面向世界、面向未来。认为办教育要注意普及，又要注意提高，实行专业与业余两条腿走路。总之，要解决好教育、科技与经济结合的问题。

从纵向角度，邓小平具体勾画出这样的顶层设计：在经济方面，提出了著名的“三步走”发展战略；在政治方面，提出了建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的政治体制改革的长远目标和旨在建立有利于增强活力、提高效率、调动积极性的领导体制的近期目标；在思想文化方面，提出了既着眼于培育“四有”新人的根本任务，又立足于现实的重视理想与纪律修养，以便于团结全国各族人民为振兴中华而努力的近期要求。

与邓小平的总设计相应的则是我们党和政府的高层在整个改革开放的过程中，在“中国特色社会主义制度”这个大框架下制定了中国发展的目标、步骤和方式方法，如党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了社会主义商品经济概念，规定了改革的方向、性质、任务和各项基本方针政策，是在那一时期经济体制改革目标要求的顶层设计，也是指导我国经济体制改革的纲领性文件；党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用等，也成了在那一时期经济体制改革目标要求的顶层设计和指导我国经济体制进一步改革的纲领性文件。同时，我国每五年更新一次的发展规划，也是特定时段发展目标要求之“顶层设计”的具体体现。

通过以上分析，我们可以看到，在30多年来的改革历程中，虽然我们在很大程度上是依靠摸着石头过河这一主要改革方法来推进，但顶层设计从来就没有缺位。从总体上看，顶层设计和摸着石头过河相结合明显地贯穿着中国整个改革开放进程。也正因为有这样的相结合，才确保了中国发展的正确方向，才有了改革开放的不断深化，也才有了中国今天这样的发展成果和发展势头。

三、全面深化改革必须加强顶层设计和摸着石头过河相结合

要全面深化改革，不仅需要加强改革的顶层设计，而且，在改革过程中仍然要坚持摸着石头过河，也就是必须加强顶层设计和摸着石头过河相结合。

1. 当前强调加强改革顶层设计不仅必要而且紧迫。第一，已经进入攻坚期和深水区的改革要求我们必须加强改革顶层设计。不可否认，我们经过35年的改革，取得了举世瞩目的成就，但巨大成就并不是没有代价的。在发展的道路上，还有一系列影响经济社会发展的疑难杂症等待我们去解决，其中既有历史遗留问题，也有发展以后出现的问题，如经济转型升级问题、社会公平正义的问题、生态环境保护问题等。这些问题交织叠加、错综复杂，处理起来往往都是牵一发而动全身，难度很大，可以说，我国改革已经进入攻坚期和深水区。因此，我们要充分认识处于攻坚期和深水区的改革，是一个庞大复杂的系统工程。搞好顶层设计，就显得更加迫切和重要。即要更加注重其系统性、整体性、协同性，要从全局和整体上谋划改革，从统筹和整体上推进改革，从更高层次上协调和督促落实改革，切实做好全面深化改革这篇大文章。第二，当前经济社会发展面临的各种矛盾要求我们必须加强改革的顶层设计。近几年来，只要关注中国发展进程的人都会清楚地看到，一说起改革，社会的各个层面没有人说不同意，但综观今天的改革，我们却又看到了一种矛盾的现象：一方面，大家都强调要改革，都忙于改革、创新；另一方面，大家对改革现状似乎都不满意。究其原因，主要是对改革的整体设计不足，使改革在很大程度上被碎片化了，一些权力部门表面上打着改革、创新的旗号，实质上却在扩张着自身的权力，膨胀着既得的利益，这种碎片化的变形改革，已经使当前的改革面临越来越大的风险，已经严重地损害了改革的权威和声誉，也使我们党和政府的形象严重受损。为此，必须更加重视改革的顶层设计，加强统筹，把已经进行或将要进行的改革、创新措施真正提升到制度、体制、机制建设的层面。这就要求我们必须有一个更高、更强的统筹协调机构，为全面深化改革提供组织保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就是新的历史时期对改革开放的顶层设计。由习近平总书记为组长的负责改革总体设计的“中央全面深化改革领导小组”，充分地表明我们党不仅深刻认识到加强改革顶层设计的重要性，而且已经在实践上走出了更加注重顶层设计的重要一步。“中央全面深化改革领导小组”成立后，我们就可以改变原来那种碎片化的“单兵突进”的改革局面，就可以把经济、政治、社会、文化、生态等各方面的改革统筹协调，督促落实，整体推进。

2. 当前改革的复杂性要求我们仍然要坚持摸着石头过河。党的十八届三中全会提出要加强顶层设计和摸着石头过河相结合以全面深化改革之后，理论界出现了这么一种观点，即现在我们中国的改革已经到了深水区，原来一直以来都很管用的摸着石头过河的改革方法已经过时了，现在需要转变方法，要靠顶层设计了。我以为这种观点是片面的。党的十八届三中全会提出的是要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，而不是只讲要加强顶层设计这一个方面。改革开放初期，由于没有现成的道路可走，没有现成的经验可搬，所以，我们强调要“摸着石头过河”是可以理解的。改革进入攻坚期和深水区之后，则要求我们要更加注重改革的顶层设计，这也是毫无疑问的。很明显，更加注重顶层设计并不等于不再需要摸着石头过河了。在此，我们要从两个方面来加以认识：一方面，我国处于社会主义初级阶段这一国情还没有变，情况复杂，地区差异大，经济社会发展不平衡、多层次特征仍然很突出，这就要求各地区在改革中要把中央的相关政策与本地的实际有机地结合起来，把改革不断引向深入。另一方面，我们也要清醒地看到，当前的改革进入了深水区，许多领域的改革更是进入了深层次、核心区，比如城镇化道路怎么走，垄断领域和行业如何开放，国有企业怎样改革，人民币要怎样安全的迈向国际化，等等。一个个问题都是属于牵一发而动全身的疑难杂症，如果解决不好，就会使我们的改革功亏一篑，已经取得的成果也将是付诸东流。因此，在面临巨大风险的深水区改革中，我们仍然需要“摸石头”、探路径、积累经验，以寻求最佳的解决问题之道。

总之，当前经济社会发展面临的种种矛盾，要求我们要把政府推动与市场决定、国家指导与地方创新、制度安排与经验总结有机结合起来，加强改革的顶层设计，在统筹规划中推进改革，同时也要求我们要注重基层的实践探索，在基层首创中把握规律，在深化改革中必须加强顶层设计和摸着石头过河相结合。

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013 年版。

②《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012 年版。

③《邓小平文选》，第2 卷，人民出版社，1994 年版。

④《邓小平文选》，第3 卷，人民出版社，1993 年版。