民船建造贯彻国防要求管理制度设计

郭 凯，刘曰胜，刘海英

(1.军事交通学院 汽车指挥系，天津300161;2.镇江船艇学院 训管系，江苏镇江212000)

1 现有制度分析

1.1 制度现状

从历史沿革来看，我国历来重视民船建造贯彻国防要求管理工作。建国以来至改革开放前颁布的民船建造贯彻国防要求管理制度主要有:1961 年交通部颁布的《在交通建设中贯彻国防要求试行办法》中，有关于船舶建造贯彻国防要求的规定;1978 年总参谋部关于战时参战民船的任务和建设要求问题致国家计委、国防工办的函中，要求民船平时建造要为战时改装和改造预留位置，做好准备，并提出7 项具体要求，但在实际工作中没有得到有效执行。

目前，与民用船舶建造贯彻国防要求管理工作相关的法律、法规和规章，主要有《中华人民共和国国防法》《国防动员法》《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》《民用运力国防动员补助补偿规定》等。大体涵盖了原则性规定、程序性规定、保障性规定、鼓励性规定、惩罚性规定5 大类。

1.2 存在不足

民船建造贯彻国防要求管理工作中的主要问题，归根结底是管理制度的不完善、不配套。2003年颁布的《民用运力国防动员条例》，以及随后颁布的《民用运力国防动员补助补偿规定》，对民船建造贯彻国防要求工作的开展起了积极的作用，但操作性不强，加之形势和认识变化大，导致民船建造贯彻国防要求工作中存在管理职责不清晰、管理职责不明确、程序方法不完善、经费标准不明确等问题。

2 制度设计的总体要求和思路

2.1 总体要求

从工作实际出发，以“能打仗、打胜仗”为目标，以军事斗争准备为牵引，在民船建造贯彻国防要求管理制度的顶层设计上，实现国家国防交通权力机关对民船建造贯彻国防要求的总体把握和有效控制。充分认识和把握民船建造贯彻国防要求管理制度的特征，采取科学、合理的技术路线进行统筹设计，构建起我国民船建造贯彻国防要求管理制度体系初步框架结构。在制度设计上，给予承担国防动员准备任务的企业和个人充分的保障，实现制度执行层面的有效性、可持续性。力求实现自始至终责任、权力、义务明晰，对民船建造贯彻国防要求设计、建造、使用的全过程、全寿命管理，进行闭环、自洽式制度设计。

2.2 总体思路

(1)与军事斗争准备需求相适应。2013 年7月8 日军委扩大会议提出，军队的所有活动，都应为打仗做准备，能打仗、打胜仗是党中央、中央军委对新时期军事斗争准备的新要求。今后一个时期，我军遂行大规模联合作战和维护海洋权益的行动和实行大规模、多批次、高强度的海上投送的需求将越来越多［1］。因此，加强民船建造贯彻国防要求管理制度建设，推动民船建造贯彻国防要求工作快速、有序、持续开展，是适应军事斗争需求的一项重要而紧迫的任务。

(2)与民船建造市场化发展趋势相适应。民船的建造趋势，是由买方市场决定的，一般是相关运输企业根据水运市场情况向造船企业订购某种船型，造船企业往往会集中生产同一船型，一旦市场饱和，这类船舶可能会在相当长时间内不再生产。因此，民船建造贯彻国防要求管理制度设计中，一定要对民船建造市场趋势有所考虑，能够灵活掌握市场变化周期，对重点船型贯彻国防要求实施有效控制。从民船建造规模的角度来看，万吨以上的适用民船生产数量较大，贯彻现实性较强，纳入贯彻国防要求管理实用价值高，选择余地灵活。

(3)与现行相关法律法规相配套。民船建造贯彻国防要求管理制度的效力，通过在现行法律、法规和规章中调整和修改某些条款就可以实现，单独为民船建造贯彻国防要求出台相应的法规或规章，并不会为开展民船建造贯彻国防要求工作提供便利，反倒会形成障碍。发达国家的民船建造贯彻国防要求管理制度，也是通过修改其已存在的法律、法规来发挥作用的。因此在制度设计的时候，就要将这些法律规定细化，制订出便于操作、标准清晰的管理制度。

3 制度体系构成与核心内容

民船建造贯彻国防要求，从工作内容和先后顺序上分析，首先是掌握民船建造计划或意向，以便提出国防要求;其次与相关各方协商、确定贯彻国防要求的内容或项目，依据实际需求，选择恰当的技术标准;再次是按照一定的程序组织立项报批，修订完善设计，申请、划拨经费，组织施工;最后则是竣工验收、交付使用以及搞好维护管理。各项工作内容都需要相应的制度来保障。

总之，建筑电气是建筑施工中一项非常重要的环节，它能够提高建筑的电气化水平，为居民的生活提供更多的便利。但是，由于建筑电气所涉及的因素众多，在使用的过程中会存在很多的安全隐患，一旦操作不当必然会发生安全事故，对居民的人身财产安全产生影响。因此，建筑企业需要加强对建筑电气设计的重视程度，根据建筑的实际情况和相应的规范要求，通过安全节能的措施做好建筑电气的设计工作。

3.1 目录管理与征求意见制度

民用船舶建造贯彻国防要求目录管理，是在民用运载工具产品名录的基础上，依据一定的条件和规则而遴选出部分民用船舶运载工具，作为贯彻国防要求的对象并形成目录，同时就目录的制订、发布、执行、调整以及管理机构和职权确定形成的一套方法，以促进民用运载工具建造贯彻国防要求的正规化和常态化发展［2］。目前，贯彻国防要求目录管理办法还在研究制订当中，从工作实际出发，国家国防交通主管机构应与水路运输主管部门联合行文，要求水路运输企业和当地国防交通主管机构以及军代表机构相互沟通，了解掌握企业造船计划或意向，适时贯彻国防要求。

3.2 贯彻内容与标准选择协商制度

不同的军事需求，对应的贯彻国防要求船型和内容就会有所不同，同样的船型，贯彻标准不一样，贯彻的内容也有差别。什么样的船型，贯彻到什么程度，贯彻多少内容，需要有不同层次的贯彻标准，来明确什么样的军事需求对应什么程度的贯彻内容。因此，完善技术标准是管理制度的重要基础，这个标准应当按照不同船型、同一船型不同贯彻程度来区分，建立起一个适用范围和选择余地较为灵活的技术标准。首先，应对不同时期、不同军事需求来控制贯彻国防要求的船型;其次，应通过设立不同的贯彻等级来控制同一船型贯彻的程度;再次，规范贯彻的内容;最后，建立协商机制，处理相关各方分歧。

3.3 民船设计落实国防要求审查制度

民船建造贯彻国防要求的主要对象是加入或申请中国国籍的新造船舶。海事局是唯一对其建造进行行政审批管理的国家行政机构。中国船级社是唯一对其进行设计审查的机构。要使民船设计进行国防要求审查，必须要经过海事局和船级社把关。构建一个合理的审查制度，依托现有的海事部门和船级社即可，在船舶申请中国国籍的时候，海事部门根据相关的贯彻国防要求船舶目录，对适宜贯彻国防要求的船型征求贯彻国防要求意见，如果同意贯彻，可以将该情况通报，既通报国防交通主管机构，又知会中国船级社，在审查设计图纸时，船级社检查其有无进行贯彻国防要求的设计，并将情况回馈给海事部门和国防交通主管机构。

3.4 经费保障制度

按照有关法律、法规的规定，民用运载工具包括民船建造贯彻国防要求所需经费，分列中央和地方政府财政解决。主要问题是中央和地方财政到底能给予多大的经费保障力度，能否稳定保持，国防交通主管机构难以把握。中央财政和重点省份财政可投资额度没有量化指标，这就是制约民船建造贯彻国防要求的一个重要方面。因此，设计经费保障制度时，重点是解决额度问题。经费的划拨、使用、审计、监督可按现行财务管理办法执行。额度的确定，应由政府和军队高层协调确定，这个额度的适用范围，除了针对民船建造贯彻国防要求所发生的直接费用，还应将运营损失补贴和专项设施设备维护管理的成本考虑在内。实际上，上述经费在已经贯彻国防要求的民船中，都是可精确测算的，总额虽然有限，但不能因为有限而不予考虑，这会影响市场经济公平、正义的原则，不利于保护企业贯彻国防要求的积极性。

3.5 检查监督、竣工验收制度

贯彻国防要求的民船建造项目由建造单位组织统一实施，与船舶建造同时完成。承担建造贯彻国防要求民用船舶的建造者、供应商、监理单位，必须严格按照设计要求、技术标准、操作规范进行施工和监督管理，并及时向国防交通主管机构报告有关情况。改变贯彻国防要求项目计划和设计，必须经过原审批单位和相关国防交通主管机构批准［3］。因特殊情况，没有按计划和设计要求完成的贯彻国防要求建设项目，建设单位应根据国防交通主管机构的限期完成，并将其记录在船舶建造重要日期中等记录文件中。民船建造的监督验收一般是由中国船级社完成的，贯彻国防要求的民船在进行项目竣工验收时，可以由中国船级社和相关的国防交通主管机构共同参加，也可由国防交通部门指定中国船级社对贯彻国防要求的民船进行检查验收，并出具检查意见书，与其建设竣工文件一起送交相关的国防交通主管机构和军事部门核备。

3.6 交付使用与维护管理制度

贯彻国防要求的民用船舶交付使用后，船舶所有者或管理者，应每年出具船舶使用情况说明书，描述船舶的主要性能参数、主机情况、有无重大故障等船舶基本情况，并送交相关的国防交通主管机构和军事部门核备。贯彻国防要求的民用船舶在使用过程中，因贯彻国防要求产生的额外运营费用，应按照相关法律规定和双方协商的补偿标准，按程序向相关部门申领。国防交通主管机构应定时检查补偿经费的使用情况，贯彻国防要求的民用船舶改变使用用途、性能发生重大改变、变更所有人、注销登记时，申请船舶贯彻国防要求的船舶所有人应向相关国防交通主管机构和军事部门提出书面申请，待相关国防交通主管机构和军事部门批准后方可进行，并由国防交通主管机构和军事部门备案。

4 制度的表现形式与效力

4.1 以现行法规为依据，调整制度层级与效力

民船建造建设贯彻国防要求是涉及法律、技术、政策、工业等多部门和多专业的系统工程，是个相对完整、具有明显系统层次性的体系［4］。在当前国家法制化和交通产业市场化进程不断加快、新军事变革不断深化的形势下，要切实把民船建造贯彻国防要求问题上升到由国家、军队到地方政府，由行业管理部门到企业自上而下的统一认识，依据“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的原则，合理调整制度的层级和效力。

4.2 以政府为主体，纳入部门或行业规范

首先，要完善民船建造贯彻国防要求法规体系的层次性，一部在国家层面统揽民船建造贯彻国防要求的基本法律、一套按行业划分的技术标准规范、一系列结合区域特点的配套行政规章和地方性法规，是开展民船建造贯彻国防要求工作的有力保证;其次，要进一步完善民船建造贯彻国防要求组织体系的层次性，民船建造贯彻国防要求体现的是维护国家安全利益，政府应当成为贯彻国防要求的主体，相关行政部门应承担起主要责任，通过充分发挥政府职能落实好国防要求;再次，要向民船建造投资人广泛宣传教育，由于金融危机的影响，造船业一度时间持续低迷，贯彻国防要求除了增强民用船舶的国防用途，更会给造船业注入一针“强心剂”，促进造船业的复苏，增强我国造船行业的创新和生产制造能力。

4.3 以现行协商机制为基础，强化制度执行力

市场化程度越高，各项工作对法律的需求和依赖就越大，民船建造贯彻国防要求管理工作也不例外。民船建造贯彻国防要求的管理工作，其中责任权利关系复杂，必须形成法律、法规、规章相配套的保证体系［5］。《国防动员法》《民用运力国防动员条例》《民用运力国防动员补助补偿规定》的颁布施行，对于民船建造贯彻国防要求管理工作是极大的促进，但是必须增强相关法律法规的强制执行力，法律、法规和规章必须详尽而明确地作出规定，尽量减少争议和矛盾，以形成强力约束。

5 法律制度形成后的流程描述

随着相关管理制度的逐步完善，通过2 个闭环管理，逐步规范民船建造以及民船建造贯彻国防要求的工作程序，具体的操作流程如下。

(1)船东在建造新船时，对照贯彻国防要求目录管理制度，检查所造船舶是否必须贯彻国防要求，如必须贯彻，则根据企业属性的不同，征求相关国防交通主管机构的意见，确定贯彻内容以及补助补偿经费的标准。

(2)纳入目录管理而未征求相应国防交通主管机构意见的船东，向海事部门申请《船舶建造重要日期确认书》时，海事部门会根据相关规定，驳回其申请，责令其征求相应国防交通主管机构的意见，如不征求，船舶将无法开工建造。拒不履行征求义务的，根据情节轻重，船东还会受到不同程度的处罚。这是民船建造贯彻国防要求管理制度的第1 个闭环管理。

(3)相应的国防交通主管机构将贯彻项目和补助补偿经费标准，报国家发改委、财政部审批，协商、核定后，通知审批通过的船东开工建造;审批未通过的船东，可按正常程序组织建造。协商、核定主要依据国家长期规划中民船建造贯彻国防要求的规模、军事需求的转变、经费补助补偿的程度等。

(4)根据企业性质的不同，按照相关规定，通过不同渠道下拨补助补偿经费。例如，央企的经费由国家发改委直接拨付，地方企业和私人企业的经费由相应的国防交通主管机构代为拨付。补助补偿经费在规定期限内未能拨付到位的船东可按正常程序建造船舶。

(5)船东可自主选择具有相应建造资质的船舶建造企业，下达订单后按照相关规定开工建造，在船舶建造过程中，国防交通主管机构根据实际情况，自行组织检查船舶贯彻国防要求项目的落实情况和建造质量，也可委托船级社进行检查监督。船舶建造竣工时，国防交通主管机构委托船级社检查贯彻国防要求项目的落实，检查新造民用船舶是否符合国家的相关技术规范;同时，船级社将检查情况通报给国防交通主管机构。

(6)竣工验收合格后，船舶可交付船东使用;竣工验收不合格的船舶，应责成相关建造企业，整改存在的各种问题，并再次提请国防交通主管机构进行竣工验收，检验合格后方可交付船东。这是民船建造贯彻国防要求管理制度中的第2 个闭环管理。

(7)交付使用后，船东应定期向相应的国防交通主管机构汇报船舶的使用情况、主要的技术参数和性能指标。

6 结 语

民船建造贯彻国防要求其实质是以国家安全利益为引导，以经济实力为后盾，政府加大直接投资，有力支撑国防战略和达成军事意图。构建民船建造贯彻国防要求管理制度是保证民船建造贯彻国防要求工作程序化、制度化运行的必然趋势，是市场经济条件下民用运力动员科学、高效、合理的根本手段，是交通战备部门开展民船建造贯彻国防要求工作的根本途径。

［1］ 王东明.军队后勤建设学［M］. 北京:解放军出版社，2010.

［2］ 倪鹤鸣. 民船动员改装的作用及发展趋势［J］. 现代舰船，2002(6):38-40.

［3］ 王飞华.国防动员民船支援海上后勤保障研究［D］. 北京:后勤学院，2008:24-27.

［4］ 白燕亮. 民船建造贯彻国防要求研究［D］. 北京:后勤学院，2005:31-35.

［5］ 陈兆仁，鲍平鑫. 军事运输学［M］. 北京:解放军出版社，2001.