对财政专项资金进行财政监督问题的分析研究

孙宜强

（泰安市财政局监督检查处，山东 泰安 271000）

财政专项资金，是指中央和省级财政部门会同有关主管部门安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。随着财政管理体制的不断深化，各级财政安排的专项资金也越来越多，对促进和加强地方建设起到了积极的作用。本文就目前财政专项资金财政监督、检查方面的问题进行分析论述。

1 目前财政专项资金财政监督中存在的主要问题

1.1 项目申报不严格，缺乏对项目的充分论证

个别部门为了获取更大额度的专项资金，获取更多专项资金分配权，提供的申报项目资料不够真实，缺乏对项目的充分论证，夸大申报项目基础数据，存在虚假申报、多头申报、重复申报等问题。主要表现为：一是“无中生有”。一些部门和单位捏造项目向上申报专项资金；二是一些主管部门以下属单位或关联单位的名义申报项目，骗取专项资金供其使用；三是多头申报。现阶段一个项目往往涉及到多项资金的投入，如土地整理就涉及到农业综合开发、土地治理、以工代赈、农田水利等多项专项资金，一些部门以同一项目申请不同的专项资金；四是多报数量。主要涉及到一些惠民资金，如家电下乡、粮食直补、成品油补贴、农机补贴等。

1.2 专项资金分配的标准和依据缺乏科学合理性

一是专项资金进行“切块”分配，使得专项资金预算编制时主观性强，随意性大。一方面一些单位专项资金大量结余，形成资金沉淀；另一方面一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。二是部分专项资金未细化到具体项目。三是项目安排比较分散，大部分项目资金量少。

1.3 专项资金拨付时间滞后，影响资金时效发挥

财政困难的地区只见指标不见资金，资金不能随指标的下达及时拨付到主管部门。另外，有的资金拨付到了主管单位但未能及时分配使用，降低了资金使用效益。在专项资金的拨付过程中，纵、横的拨付环节较多，各个环节资金都有较多的拨付程序，造成项目资金到位滞后。突出表现为年底突击拨款。一般年底拨付资金往往达到全年应拨资金的20%-30%。

1.4 资金管理不严谨，会计核算不规范

一是挤占挪用专项资金。主要表现为部分争资费用在专项资金中列支；用专项资金平衡预算，弥补经费的不足；扩大开支标准，侵占专项资金。二是会计核发算不规范。主要表现为某些单位通过往来科目转移专项资金，以拨代支，资金拨付即列支出；部分专项资金未全部纳入专户管理；有的单位专项资金不单独核算，直接混入其它收入中统收统支；三是原始凭证审核不严格，票据管理不够规范。存在用往来收据或用当地税务部门代开正规票据弄虚作假，套取、侵占国家资金。四是管理不够规范。执行财政资金报账程序上、手续上不严谨。

2 财政专项资金财政监督存在主要问题形成的原因分析

2.1 预算单位对专项资金认识上的偏差

目前专项资金一般由部门（单位）管理，主观上认为到单位的钱都是“自己的钱”，加之目前公用经费定额不够合理，只有一个综合定额，同时定额偏低，单位从部门利益和个人利益出发，考虑更多的是如何争取财政资金，而较少考虑如何合理安排支出，发挥资金支出的经济效益和社会效益。

2.2 专项资金预算编制时主观性较强

预算编制时专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据，一方面，一些单位专项资金大量结余，形成资金沉淀；另一方面，一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。另外，由于存在“切块”预算，对资金使用没有细化的标准，导致资金使用效益低下，更不利于财政或其他监督部门对其使用情况的控制和监督。

2.3 专项资金监督缺乏依据，难以把关

目前，除购置、基建修缮等少数专项用途明了外，其他专项资金下达预算指标文件时，仅限于金额和项目名称，未附具体项目，或虽有具体项目，但未附项目明细预算，导致项目执行单位用款随意性较大。如把日常公用经费项目化，将一些应属于公用经费支出范围日常支出的差旅费、交通费、会议费、招待费等列入专项支出，挤占、挪用项目资金。

2.4 管理手段相对弱化，监督处罚力度不足

专项资金“重分配、轻管理、轻绩效”，财政支出监督滞后，支出监督的方式方法落后，突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。没有完整地建立绩效监督机制，使绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障，造成财政管理上只管拨款、不问效果，部门和单位只管要钱、不讲求效益的状况，也使绩效监督工作的规范性、准确性受到影响。管理手段相对弱化，监督处罚力度不足，助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象，导致财政资金使用效益低下。

3 加强财政专项资金财政监督的改革措施

3.1 深化财政体制改革

一是完善部门预算，细化预算项目，让每项指标都有科学的依据和标准，合理地做好部门预算基础工作。二是实事求是地逐步提高公用经费和项目经费标准，杜绝出现挪用专项资金弥补公用经费不足的情况。三是稳步推进财政预决算的公开。通过建立健全公开机制，扩大公开范围，细化公开内容，不断提高依法行政、依法理财水平。四是改革国库集中支付。现行国库支付中授权支付比例过高，大部分资金都是预算单位通过授权支付直接使用，没有充分发挥财政的监管职能。应提高直接支付比例，减少资金拨付环节，加强支付前的审核监督。五是深化专项资金管理措施。通过规范采购、评审、报账等程序，加大审核控制力度，强化专项资金和项目的监督管理。六是强化财务管理。加强会计基础管理，强化对单位负责人、财务负责人和财务人员的财经法规和业务技能教育与培训，落实会计监督职权。

3.2 健全专项资金管理制度体系

为进一步规范专项资金管理，建议逐步建立市级财政专项资金管理制度体系：一是要遵循财政管理规律，有计划地梳理并制定出能普遍适用于各类专项资金的管理规定，明确各项管理性规定或列举有关禁止性管理要求，统领专项资金管理监督。二是要针对不同类别专项资金的特殊管理要求，在不同规范性文件中明确具有特殊要求的管理性规定、禁止性条款和对违法违规行为的具体处理措施。既要总结推广专项资金管理中的创新做法和好的经验，体现激励原则，又要明确管理责任，增加处罚措施，实行责任追究。

3.3 逐步提升财政专项资金管理水平

从体制机制上逐步提升财政专项资金管理水平，一是建立公开机制，全面推进政务公开。各地、各部门要选择一些重点、热点和人民群众关心的项目，将其政策依据、决策过程、资金投向和执行结果公开，广泛接受社会监督。二是强化评审机制。引入第三方对重大基本建设项目的立项、建设预算、竣工决算进行评审，为项目审批和资金安排提供直接依据。三是加大财政专项资金审计监督力度。各级审计机关要逐步提高财政专项资金审计项目在计划中的比重，特别要把涉及面宽、资金规模大、与人民群众切身利益密切相关的专项资金作为审计重点项目。四是建立跟踪检查机制。各地、各部门要选择一些重点项目全程介入，从资金分配、拨付到项目实施，工程建设，及时发现并纠正问题，确保资金安全高效使用。

3.4 加强沟通协作

人大和政府有关部门如财政、审计及监察部门要进一步加强沟通、协调和配合，形成财政专项资金监管合力。在监管审议上，人大要发挥自身优势和特点，选取当下社会关注度高的项目和民生项目，加大审议力度。在专项检查上，充分发挥财政、审计在监督管理和审计评价上的专业优势，搞好绩效评价。在案件查处和责任追究上，充分发挥监察机关的职能作用，加大对违纪违规典型案件的查处和责任追究力度。

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