低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用中存在的问题与建议——以广西防城港市为例

杨 敏

（广西地产集团有限公司,广西 南宁 530021）

科学开发和合理利用低丘缓坡荒滩等未利用土地是当前土地管理的热点,它既是加强土地资源优化配置,缓解土地供需矛盾,实现耕地占补平衡的有效途径;也是把土地资源优势转化为经济优势、竞争优势的重要选择。2012年8月，国土资源部同意广西自治区开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。首批试点在梧州市、防城港市、玉林市辖区范围内进行。防城港市通过科学有序开发低丘缓坡荒滩等未利用地及劣质农用地，实现各类建设少占地、不占或少占耕地，提高土地资源利用的经济、社会和生态效益。

1 低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用的基本情况

1.1 实施进展情况

1.1.1 实施规模

经防城港市积极申报，国土资源部及广西自治区国土资源厅于2012年批复同意在防城港市开展低丘缓坡利用试点工作，规划期内（即2012-2016年）实施总规模为1487.52公顷，新增建设用地规模为1427.4公顷，涉及港口区、防城区、东兴市三个重点项目区块，其中港口区实施总规模为741.57公顷，新增建设用地规模696.01公顷；防城区实施总规模为371.23公顷，新增建设用地规模365.05公顷；东兴市实施总规模为374.72公顷，新增建设用地规模365.72公顷。其中，防城港市2012年实施新增建设用地规模为285.4667公顷，港口区为167.3297公顷、防城区为90.6703公顷、东兴市为27.4666公顷。

1.1.2 保护优质耕地情况

防城港市第二次土地调查成果显示，“十一五”时期防城港市耕地减少面积2367.09公顷，耕地增加1601.95公顷，净减少765.14公顷，耕地保护形势严峻。根据防城港市土地利用总体规划 （2006-2020年），规划期内允许建设占用耕地所占比例为35.8%。防城港市低丘缓坡利用试点范围内耕地所占比例为12.9%，且占用基本为15°—25°劣质耕地，质量低下，产出不高（东兴低丘缓坡项目区耕地所占比例仅为2%）。由此可以看出，通过实施低丘缓坡利用试点，防城港市能有效保护耕地面积达340.6421公顷，实现了“三提高一降低”的要求，缓解耕地保护的严峻形势。

1.1.3 实施进展情况

（1）农用地转用报批情况。港口项目区获试点项目规模指标167.33公顷。项目分4个批次完成报批；防城项目区获指标90.67公顷,分3个批次报批；东兴项目区指标27.4666公顷，分2个批次报批。

（2）土地征收及移民安置情况。目前港口项目区已完成土地征收95.33公顷,占土地征收计划的57%；防城区试点区域已协议征地面积70公顷，在试点项目区范围选定一定区域作为被征地群众生产留用地；东兴项目区预征地约64.38公顷，不涉及拆迁安置。

（3）耕地占补情况。港口项目区涉及占用耕地36.1648公顷；防城项目区涉及占用耕地3.5824公顷；东兴项目区涉及占用耕地0.0148公顷。对建设用地占用的耕地全部委托市土地整理中心完成先补后占，并及时在全国耕地占补平衡动态监管系统进行报备，耕地占补平衡率实现100%。

（4）项目区建设情况。港口项目区的大西南临港工业园片区已完成修建沙港路、兴化路、小龙门街东段等5条道路、水电、排污、绿化等配套设施建设；防城冲仑物流园区低丘缓坡试点范围内园区完成了冲仑大道、粮库路、横二、横三、横四、横五路等道路及供水供电、排污等基础设施；东兴项目区正在完善控制性详细规划等规划编制与报批手续，正加快推进各项前期工作。

1.2 实施保障措施落实情况

1.2.1 建立工作机构，强化组织保障

为加快推进低丘缓坡开发利用试点工作，防城港市成立低丘缓坡荒滩土地综合开发利用试点工作领导小组，明确相关部门职责，确保试点工作的顺利推进。

1.2.2 建立生态环境保护标准

规划拟引进的工业项目必须符合国家和自治区相关产业政策及建设用地控制指标，满足入园条件；禁止高耗能、高污染、低效益等产业项目，鼓励低碳、环保、循环型产业项目。

1.2.3 落实资金保障，规范资金使用

项目区的资金通过采取政府投资、银行贷款、土地收储融资、市场运作、业主开发建设等多元化、多渠道方式进行筹措。严格执行“收支两条线”的规定，推行项目工程资金预算管理制度，确保资金专款专用。

1.2.4 规范征地管理，保障农民权益

在试点项目区的征地过程中严格履行公告、听证、调查确认等程序，在执行统一年产值的基础上结合实际适当提高征地补偿标准，并采取多种渠道切实解决被征地农民的安置问题，确保补偿安置落实到位。

2 低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用工作的成效和存在的问题

2.1 工作成效

2.1.1 保护优质耕地

通过实施低丘缓坡利用试点，有效保护耕地面积达340.6421公顷，实现了“三提高一降低”的要求，缓解耕地保护的严峻形势。

2.1.2 社会效益

低丘缓坡土地综合开发利用对缓解保障发展和保护耕地的两难困境起到了积极有效的作用，有效缓解了建设用地紧缺的矛盾，促进了城乡统筹协调发展。

2.1.3 生态效益

低丘缓坡土地综合开发利用过程中，通过采取积极有效的措施，加强了自然和地质灾害的防治，减缓了水土流失和土地侵蚀，增强了区域生态环境的稳定性。

2.1.4 经济效益

通过建设开发利用低丘缓坡土地1487.52公顷，优化安排产业项目，有效推进城镇化、工业化进程，对带动发展地区经济将发挥重要作用。

2.2 存在问题

1）部分试点区域范围在规划确定的“有条件建设区”内，不利于试点区域的整体布局与规划建设。如东兴市低丘缓坡项目区实施总规模为374.72公顷，其中有263.13公顷用地位于土地利用总体规划确定的有条件建设区范围内，需进行规划评估修改后方能利用，在一定程度限制了东兴市低丘缓坡项目区的整体规划与开发利用。

2）低丘缓坡利用试点没有明确是否可以先行开展场地平整、整体连片设施土地征收等相应支持政策，致使项目区无法统筹考虑场地平整问题，难以落实项目区域内土方平衡，不利于降低开发成本及加快开发建设。

3）征地难、征地慢制约着低丘缓坡利用试点的开发进度。特别是十八大提出提高征地补偿标准及受网络传言“征地补偿标准提高10倍”后，征地工作压力增大。

4）用地报批所需材料多（与使用年度计划指标所需材料一致，没有体现先行先试试点优势），新增建设用地报批周期过长，从上报用地报批材料至用地批复历时约6个月甚至更长时间。

3 对低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用工作建议

（1）进一步加大征地拆迁工作力度，尽快完成项目用地的征地拆迁工作，及早交地给项目业主开工建设，同时妥善做好被征地群众的搬迁安置工作。

（2）积极采取多元化、多渠道筹措资金，加快征地拆迁工作进度，加快道路、水电管网等基础设施的配套建设，尽快实施具体项目的供地，真正发挥低丘缓坡开发利用试点带来的社会效益、经济效益和环境效益。

（3）优化投资环境，创新招商引资方式，加大招商引资力度，提高企业的入园门槛，积极引进高品质、有影响的企业落户项目区。

（4）建立综合监管平台，对项目区土地利用规划计划执行，农用地转用和土地征收申报、土地供应、项目建设等综合开发实施过程进行全程跟踪评估，完善支持政策，确保项目区土地综合开发利用有序进行。

（5）建议出台低丘缓坡试点的有关支持政策。如明确允许试点范围可以同步开展征地、实施场地平整等前期工作，场地平整不纳入卫片执法检查图斑。调整降低新增建设用地有偿使用费标准，鼓励项目优先使用低丘缓坡荒滩等未利用地。

（6）适当扩大防城港市低丘缓坡荒滩土地综合开发利用试点范围规模。防城港市耕地资源十分稀缺，耕地面积仅占土地总面积的10%，耕地后备资源潜力小,适当扩大低丘缓坡荒滩土地综合开发利用试点规模对防城港市破解保障发展、保护资源“两难”问题具有重要意义。

（7）建议实行低丘缓坡利用试点用地报批绿色通道制度，体现试点的特殊性。一是，进一步简化用地报批材料；二是，加快用地审批速度。由此加快低丘缓坡试点区域的征地拆迁安置、基础设施、项目建设等工作。