我国中小学体育政策法规建设与对策的研究

钟泽

(吉林体育学院 吉林长春 130022)

学校体育的发展迈出的每一步都与国家各个时期出台的学校体育法规政策的引导是分不开的。学校体育政策是研究学校体育改革与发展的一个重要方面,是国家实现学校体育发展目标的重要干预手段,它本身承载了非常明确的学校体育特定时期的发展取向。

1 我国中小学体育政策法规建设存在的问题

自1990年以来国务院、全国人大等国家层面、教育部、国家体育总局等各部委出台的各项政策法规,部委以上层次的各级主管部门先后出台的政策和法规有29部,其中有宏观的纲领性文件,但更多的是具有实际操作性的实施办法和标准,从指导思想、工作原则、具体内容、评价标准、监督机制等方面都提出了明确的规定和说明。但各项法规在各省市落实中主要存在问题:一是现行部分政策法规颁布时间较早,部分条款不合时宜。二是省市保障性政策(办法、条例等)较少,缺乏根据自身的实际情况,对法规中原则性的规定要进一步细致化、明确化的地方性法规和配套措施。三是现行政策法规多为操作性规定,缺乏惩治性条款,使得这一条款的法律实效无法发挥。

2 我国中小学体育政策法规执行中存在的问题

自1990年《学校体育工作条例》颁布以来,我国相继出台了一系列的学校体育法规,这标志着我国学校体育正在逐步步入法治轨道。然而,各项法规的实效如何呢？依据调查和相关文献表明,我国中小学体育政策法规的执行中存在的问题,一是体育政策法规宣传教育力度欠缺,成为师生政策法规意识不强的主要因素之一。特别是一线体育教师对政策法规的理解和把握不清晰和准确,必然会为各项任务和规定的执行“缺斤少两”,这一现象也从另一个侧面反映了存在主观上对学校体育法规落实的意识不强,这会成为制约我国中小学学校体育健康工作效果的重要因素。二是学校体育法规的法律实效的缺失,使学校体育工作缺乏推动力。有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生,学校体育法规实效存在严重缺陷。三是校园学生运动伤害事故责任认定的困惑,成为学校体育教学开展的后顾之忧。四是学校体育场馆数量和面积不足,成为制约学校体育政策法规落实的“瓶颈”。场馆的数量和面积问题在短期根本无法得到根本解决,特别是城区学校,这已成为大多数学校体育教学和课余活动开展的瓶颈问题。

3 我国中小学体育政策法规建设与落实的对策与建议

3.1 完善督导机制,引入三方机构,强化社会监督

第一,要成立独立于教育行政系统的督导机构。这一想法虽然在20世纪80年代就有了尝试,但机构具备了独立性,但人员却存在着对系统的依附性。所以,要实现督导机构的独立性,一是要引入三方机构,确保机构本身的独立性,独立于教育行政系统,具有人事权、财务权的独立自主;二是机构组成人员的多元化,如:高校专家学者、家长媒体人员等等,只有监督主体具有监督的独立性,其客观性和权威性才可能确保,并提高政策法规的执行力。

第二,强调社会监督。社会监督是以人民群众为基础的一种非官方监督,它包括各种社会团体监督、新闻媒体舆论监督、公民个体监督等。可以通过对学校体育政策执行的适时报道,以及各级教育行政部门对学生体质健康检查结果公告制度的逐步实施,提高学校体育政策执行的透明度,将其纳入社会监督的视野。

3.2 建立并落实“问责制”

政策执行力是在政策制定完成之后,将政策所规定的内容变为现实的过程。问责制是一种责任追究制度。有权必有责,对因不作为、乱作为或不当作为而造成的不良后果,应追究其责任。首先是对校长的责任追究和问责。通过设置责任追究和问责等手段对不执行国家法规政策的校长予以鞭策,其目的是提高校长落实政策的执行能力。

其次是对行政部门负责人的责任追究和问责。当前,在地方政府、教育及体育或者卫生行政部门,尚未形成内部监督和责任追究的机制。由于缺乏责任追究和严格的问责制度,学校体育法规政策的落实就缺乏严格监督,学校在落实各项政策的过程中会大打折扣,影响了政策的实施效果。

3.3 进一步完善体育高考和中考加分的相关招生制度

2007年中央7号文件《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》中,明确提出“全面组织实施初中毕业升学体育考试,并逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量”。考试加分作为一种引导机制和手段,已经为很多地区所采用,但方案的科学性、可操作性以及健全的监督机制是影响政策实施的关键,如果相关制度的不完备,会产生不良的负面影响。

3.4 制定校园学生伤害事故处理的保障措施

中小学生参加体育运动造成的伤害及其赔偿问题,不仅作为制约目前学校体育健康有序开展的一个困惑和顾虑,从法律体系完善上,也成为民事赔偿体系中倍受关注问题。但目前我国青少年学生体育运动赔偿制度不健全,赔偿途径单一,基本上由事故责任人进行赔偿,但由于体育运动伤害事故的发生具有偶然性和不确定性,并且缺乏认定和划分责任的相关法律法规细则,事故责任人的认定难以明确,具体到体育伤害事故个例上,仍然缺乏可操作性。既无法完成对受伤害学生损失的弥补,又无法分担学校因学生体育运动伤害赔偿造成的巨大经济压力和社会声誉影响,给学校组织开展体育运动带来巨大压力。这一问题的解决已迫在眉睫,主要可从以下几个方面:一是建立健全学生伤害事故处理的法规体系。目前,仅有教育部2002年9月1日由颁布的《学生伤害事故处理办法》是专门针对学校体育伤害事故处理依据的法规,但教育部门出台的法规条例,其法律效力层次较低,部分规定与民事法律相抵触,对教育行政主管机关、学校、学校的举办者在学生安全方面的责任未予以区分和明确,故在实际处理过程中无法适用。二是成立学生意外伤害事故纠纷调解和仲裁机构。近年来,因学生伤害事故引发的学生家长和学校之间的纠纷屡有发生。重要原因是学生伤害事故处理缺乏明确法律依据和第三方的仲裁和调解机构。在立法调研中,各地特别是中小学校对这一问题反映强烈,迫切希望通过立法加以解决。三是建立健全学生伤害保险机制。完善的法律体系只能解决事故责任的认定、划分和赔偿的问题,但无论是作为学校还是学生,在承担责任和赔偿方面都存在着一定的困难。建立健全保险机制就是要通过这一渠道更有效更彻底解决双方的顾虑。其一要通过立法增加校方责任险法律实效。其二要通过立法明确校方责任保险的强制保险属性;其三要增加针对体育器材、体育运动意外等领域的险种,并适当增加赔偿额度。

3.5 依据学校办学软硬件资源,调控其办学规模

目前,许多中小学办学规模的盲目增加,成为体育师资,教学场馆和硬件设施不足的主要原因。因此,科学规划和调控办学规模是解决问题的有效途径。首先,做好我国中小学教学资源评估工作。评估就是要让每所学校对本校的生源质量和结构、体育教师、体育场馆(地)、器材设备、体育经费投入等软硬件资源、所在区域的特点和需求等情况有客观、明确的认识,并对其办学目标、办学规模、办学功能等方面进行科学的定位。其次,要依据评估结果进行规模调控。依据目前办学条件,短期解决软硬件的“瓶颈”问题的最快最有效措施就是要依据各学校的现有办学条件,适当调控其招生计划,逐渐调整招生数量,控制其办学规模。其次,实施小班化招生、管理和教学。小班化教学和管理是国内外教育发展的趋势,是普通高中课程改革的需求和必然。要紧紧抓住生源减少的有利契机,出台政策和措施,整合资源,改变教学和管理策略,实行小班化招生、管理和教学,积极探索新的教育教学和学校管理模式,坚决杜绝重点班、实验班和大班额。

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