李成言：“关进”更要“关住”权力

本期客座总编辑：

李成言：中国监察学会原副会长、北京大学廉政建设研究中心主任、博士生导师

中国反腐败与廉政建设正进入一个新的历史时期。据相关数据统计显示，十八大以来平均每天有396名中共党员和公职人员受处分，每两天有一名厅级干部因腐败受到查处，每月有一名省部级干部“落马”，反腐力度前所未有。

本刊就“关进”权力的制度之笼建设、“关住”权力的行政伦理文化建构、权力运行机制改革等一系列问题专访了中国监察学会原副会长、北京大学廉政建设研究中心主任、博士生导师李成言教授。

《检察风云》：“把权力关进制度的笼子里”的思想是政治文明的体现，蕴含着深刻的政治哲理。结合中国共产党自十八大以来在反腐倡廉建设中呈现的新的战略部署，请您对这句学术界和社会舆论常用的表达做一政治解读。

李成言：把权力关进制度的笼子里的提出，说明经过多年的实践，制度反腐在廉洁政治建设工作格局中的地位更加明确和突出，有利于彰显党的反腐决心，并以更高的站位、更宽的视野推进廉洁政治建设。不管是干部清正、政府清廉、政治清明，都需要把干部权力特别是“一把手”权力、政府权力特别是行政裁量权、政治权力特别是部门立法权，关进制度的笼子里。

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理、合法限制的国家，因为“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。政治文明的发展历史，便是一个权力不断受到制约和监督的发展史。

权力制约虽然发轫于西方资本主义发展初期，但并不是西方国家的专利，而是全人类政治文明的共享成果。现在，中央提出要把权力关进制度的笼子里，是对人类政治文明成果的吸收和借鉴，也必将通过改革实践为这项政治文明成果提供新的素材。

当前，反腐败形势很严峻，呈现易发、多发、高发的态势，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象频发，个别领导干部特别是高级干部严重违纪违法。十八大以来反腐败政策中几个关键词值得重视：“坚决遏制”、“深化改革”、“源头治理”、“逐步铲除”。这几个关键词之前存在一定的内在逻辑关系，构成一个完整的反腐倡廉进程表。而贯穿其中的一个主线即是权力和制度之间的关系，离开这条主线，整个反腐倡廉建设将失去重点。因此，实现把权力关进制度的笼子里，是推进反腐倡廉建设的现实选择，也是实现反腐倡廉建设可持续性发展的必由之路。

《检察风云》：关进权力的制度之笼应当遵循哪些标准？

李成言：把权力关进制度的笼子里，对“制度”这个笼子本身需有一个科学认识。建构一个好的制度笼子，是把权力关进制度的笼子里的基础。

廉政制度本身需要达到三个标准：一是正义性。即廉政制度要符合国家反腐败立法要求，能够保证公民的合法权利、社会的公共利益以及国家的核心价值。二是适应性。即廉政制度要符合当前反腐倡廉建设的总体形势和任务要求，并且能够实现自我完善和自我发展。三是可操作性。即廉政制度能够被应用于实际，产生实实在在的制度效应。要达到这三个标准，需要我们有一双“巧手”，化解制度难题；需要我们提高编织“制度笼子”的能力和水平，实行公开立制、民主立制和科学立制。因此，我们所需要的“制度笼子”不仅要在外观上完整，成为一个科学体系，而且在质量上要能够解决现实廉政问题，不能沦为“花架子”，甚至是“摆设”。否则，“制度笼子”不仅不能发挥反腐倡廉作用，而且还可能成为腐败滋生蔓延的避风港。

制度建设是一项系统工程，我们不能等待，也不能幻想，一方面要尽快对现有的“制度笼子”查漏补缺；另一方面，要根据反腐形势变化，充分吸取世界各地反腐倡廉成果，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制。

《检察风云》：结合当前腐败形势，哪些制度能为制度之笼的有效运行打下基础？

李成言：当前，要尽早建立健全官员财产申报制度和信息公开制度两项基础性制度。其理由只有一个，即阳光是最好的防腐剂，反腐的核心在于公开透明。如果公开透明问题得不到根本解决，那么整个廉政制度的发展会遇到很大阻碍。只要能做到政府事务公开透明，就能让贪官“见光死”。

廉政制度的基础在于官员财产申报制度，应把官员的个人收入、家庭财产收入、亲属子女移居境外情况、从业情况等纳入公示范围，接受社会公众的监督。政府的一切重大决策和立法都应征求社会公众的意见，不能让政务信息成为政府的“私产”，更不能以保密为由谋取部门利益。公开透明的最终目的在于保证公权力的正确行使，避免官员进行利益输送，侵犯社会公共利益。

廉政制度需要权威性，只有做到制度面前人人平等、制度约束没有例外和令行禁止、违者必究，才能实现制度的权威性和严肃性，真正形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。据统计，截至 2012 年7月，党和国家机关及其有关部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法规制度 616 项，各省级政府制定涉及反腐倡廉的地方性法规和文件规定1538 件。这些法律法规制度是否已涵盖全部反腐倡廉重要领域、是否切实得到执行，都需要我们作客观的分析和评估。可以说，我们不是缺少廉政制度，而是缺少廉政制度的执行力。

《检察风云》：从制度建设层面来看，中国反腐败战略还需特别关注哪些因素？

李成言：要把权力关进制度的笼子里，除硬性约束外，还需软性约束，即官员的行政伦理规范。制度分为正式和非正式制度，其中伦理就是一种非正式制度。我们在探讨用法律手段来治理腐败、惩处腐败官员的同时，不能忘记官员内在伦理素质的作用。并且，从权力本质意义上讲，行政伦理似乎比外在约束显得更为低成本和长效。

在实践中，我们能够通过明文规定，对权力的获得、边界和监督等作出明确规定，把权力“关进”制度的笼子里，但对权力的具体行使过程却难以进行界定且其权力绩效取决于官员行为，故“关进”并不等于“关住”。如果说“关进”是一个前提性条件，需要制度的大量制定和出台，那么“关住”则是一个过程，需要行政伦理的支撑，行政伦理控制是防止权力腐败的重要途径和保证。

行政伦理要求官员树立公共责任意识，充分认识权力的本源，自觉承担起尽责效力的义务，主动回应并积极采取行动满足社会公众的公共利益需求。因此，要“关住”权力，应建构行政伦理文化，建立行政伦理标准，对官员进行系统的行政伦理教育和培训等。更重要的是，要让官员获得行政职业荣誉感，增强内在自律性。

《检察风云》：您曾说过，权力运行机制改革是用制度笼子“关进”并“关住”权力的关键。那么权力运行机制改革应朝哪个方向发展？

李成言：权力运行机制包括权力配置和权力结构两方面内容。在权力配置方面，要理顺政府、市场、社会之间?的权力关系，切实转变政府职能，让政府重视公共产品和公共服务的提供，有所为有所不为 、不能与民争利，真正使政府实现由直接管理向间接管理、单一行政管理向综合运用经济和法制手段管理的转变，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。

关于权力结构，党的十六大报告提出，要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。党的十七大报告提出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制。党的十八大进一步强调，要建立健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。“相互制约”要求不同权力之间分工明确、各负其责，形成相互制衡结构，保证权力依法运行，防止权力滥用；“相互协调”要求适度分权，使不同性质的权力作适当分解，避免权力过于集中。进而，根据权责统一原则，建立决策问责和执行问责机制，强化对官员的问责力度。

权力监督是保证“制度笼子”有效运行的重要力量。目前，我国已形成了由党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的监督体系。但从总体上看，这个监督体系尚未形成整体合力，突出问题是体制外监督与体制内监督不能实现无缝对接。因此，一方面科学对待新媒体监督，解决新媒体所带来的监督机遇和挑战，实现传统监督手段的革新；另一方面，要创新现有的监督体系，明确不同监督方式的工作重点和分工，形成互补局面和协调机制。

在时机成熟时，要实现监督机构的独立化，赋予其监管“制度笼子”运行状况的职责。要实现宪法赋予公民的监督权利，保障其批评权、建议权、申诉权和控告权，对于任何“制度笼子”的松动或权力监管的失效都可以及时表达意见。在监督技术上，要建立廉政预警机制，把监督程序嵌入权力运行流程，对决策和执行全过程实行腐败风险评估预警，对于风险事项实行即时处置措施。

采访：张克

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com