探索内陆丘区特色城镇化道路

中共南充市委政研室课题组

中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

四川省南充市作为内陆欠发达地区，如何抓住新型城镇化发展机遇，探索出具有自身特色、符合区域实际的新型城镇化道路，带动地区经济社会加快发展，努力实现与全国全省同步全面小康，是当前需要研究和着力解决的重要问题。

新型城镇化的内涵特征

新型城镇化是相对于传统城镇化而言的。与传统城镇化相比，具有以下特征：

——新型城镇化是更重质量的城镇化。传统城镇化重速度、轻质量，重外延、轻内涵。将工作重心、考核内容都集中到城镇建设上，强调中心城市建设，注重城镇化的推进速度，关心城镇面积的空间拓展。新型城镇化则由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，城市由片面追求空间扩张向更加注重质量和效益转变。

——新型城镇化是以人为本的城镇化。传统城镇化见物不见人、兴城不兴业，重土地硬化、讲规模拓展，较少关注作为城镇化真正对象的“人”。新型城镇化把以人为本作为立足点和出发点，无论是经济增长还是社会发展，都立足于以人为核心，强调通过政策安排和制度设计，借助市场手段和政府调控，实现全面发展、社会和谐发展。

——新型城镇化是持续发展的城镇化。传统的城镇化存在高投入、高消耗、高污染等特征，忽略了城镇承载基础、要素支撑和制度供给，使城镇发展不可持续。新型城镇化更加强调“内涵式发展”，注重遵循城镇自身发展规律，突出实现城镇“内涵式增长”。

——新型城镇化是城乡统筹的城镇化。传统城镇化实行城市偏向政策，将社会财力、生产要素更多地集中到城市，形成了对农村的吸附效应和资源的单向配给。新型城镇化则强调城乡一体发展，城市农村统筹发展，注重城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，着力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系。

——新型城镇化是生态优先的城镇化。传统城镇化过多依靠扩大投资规模和增加物质投入，使有限的自然供给能力和生态环境承载能力日渐削弱，造成了环境污染、生态破坏、水源短缺等环境问题和交通拥堵、产业雷同、供需失衡等城市问题。新型城镇化则将生态文明理念植入城镇发展，特别注重人与生态和谐共生，通过加大生态环境建设的力度，提高城镇综合承载力。

——新型城镇化是“四化”同步的城镇化。传统的城镇化局限于城镇领域，城镇建设与工业发展、产业培育、农业现代化、服务业发展、文化建设等联系不够紧密，缺乏系统的推进策略。新型城镇化则更注重顶层设计和协调发展，要求在工业化和城镇化良性互动的基础上，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，形成“四化同步”协调发展的良好局面。

加快南充新型城镇化的现实基础

南充作为西部内陆欠发达地区，通过转变发展方式、推进新型城镇化建设，带动工业化、信息化和农业产业化，实现“四化”联动发展，不仅是南充实现跨越发展的基本路径，也是推进科学发展、实现率先突破的必然选择。从发展背景、现实基础、资源条件等多方面分析，加快南充新型城镇化发展具有良好的外部机遇和基础条件。

——具备良好的政策机遇。党的十八大以来，为推进新型城镇化发展，中央做出了一系列的部署。党的十八届三中全会把加快新型城镇化发展、构建新型城乡关系作为重要的战略任务，并从土地、户籍等方面加大改革力度，力求从体制机制上构建起全新的政策框架，激活新型城镇化发展活力。中央专门召开新型城镇化工作会，出台了具体政策措施。国务院常务会议也多次研究新型城镇化发展工作，安排国家发改委、住建部设计研究配套的政策措施。习近平、李克强等中央领导同志多次就加快新型城镇化发展做出重要指示。四川省委、省政府也把加快新型城镇化发展作为推进四川“两个跨越”目标实现的重要抓手，多次召开工作会议，出台配套政策文件。这为加快南充新型城镇化发展提供了良好的政策条件。

——具有坚实的人口支撑。截至2012年，南充市城镇化率为39.3%。按照“十二五”规划确定的全国城镇化率达到60%水平测算，南充市尚有22.4%的指标空间，这意味着到2017年将有近200万左右的农村人口进入城市。据中国社科院人口研究所测算，在西部地区向外转移的流动人口中，有25%左右的人口将在域外入户，有45%的人口将返乡进城。以2012年底南充外出人口180万左右估算，全市则有80万左右本地外出人口将进城镇入户。加上本地进城镇人口和外地流入城镇人口，加快南充新型城镇化发展，具备坚实的人口基础。

——具有适宜的空间条件。南充位于盆周山地与川中平原过渡地带，地貌以浅丘低山为主。主城区位于嘉陵江中游冲击平原地带，拓展成本较低，建城基础优越；已建县城大多位于嘉陵江流域沿岸和山麓盆地之间，建设条件良好；全市规划发展的重点镇位置较为合理，用地条件相对优越。从城镇空间密度看，截至2012年，全市每百平方公里城镇密度仅为1.94，与东部发达地区相比，差距很大；同成都、绵阳等四川省内城镇化水平较高地区比，差距明显，具有较大的提升空间。

——具有充裕的资源禀赋。加快新型城镇化发展，不仅需要良好的外部条件，而且必须有坚实的资源承载。从现实条件看，南充市雨量充沛，气候温润宜人，嘉陵江自北而南纵贯全境，另有流域超过50平方公里的河流30余条，水资源总量达300亿方，人均水资源占有量为4761方，高于全国平均水平，水资源条件良好。全市森林覆盖率高达38.6%，几条主要河流保持在二级水质标准，水体清洁指数高于全国平均水平。空气质量天数常年在260天以上。主要工业企业均实现了污染物达标排放，生态基础坚实。

——具有扎实的工作基础。作为国家成渝经济区规划发展的除成都、重庆外的四个特大城市之一，南充是川东北区域交通、通信枢纽和商贸、物流、金融、科教中心，是四川地级城市中先期跨入“双百”的特大城市之一，目前已形成了以主城区为中心、中小县城为纽带、重点城镇为基点的城镇体系，建成了以石油化工、汽车汽配、丝纺服装、轻工食品为主的产业体系，探索了产城互动、城乡统筹的发展路径，建立了协调发展、科学有效的推进机制。

加快南充新型城镇化面临的主要问题

虽然南充近年来城镇化水平有了较大的提升，同四川全省发展差距在缩小，但进一步加快城镇化发展，仍然面临诸多制约因素和现实困难。

——产业支撑作用依然不足。全市工业集中区面积超过80平方公里，入驻上市公司达到了48家、大型央企8家、世界500强企业12家、中国500强企业23家， 成为四川省首批跨入千亿GDP的市州城市。但产业支撑能力不足，从产业贡献看，南充财政收入占GDP的比重仅4.47%，而城市化率较高的成都则为9.59%，较弱的财力影响了政府投入对新型城镇化的引导拉动能力。

——城镇化区域发展不平衡。从2012年统计数据看，县城建成区面积共90.39平方公里，相当于中心城区建成区面积；6个县城常住人口92万，为中心城区人口的90.32%。虽然顺庆、阆中城镇化率已分别达71%和50%，超过全省平均水平，但嘉陵、仪陇、营山、西充分别为35%、32%、29%、28%，蓬安仅为19%，远低于全省平均水平。

——城镇功能综合承载水平较弱。城镇建设用地方面，以主城区为例，据《四川省南充市土地利用总体规划》，从2010年到2020年，南充建设用地规划总量为80平方公里，而到2012年底，主城区建成面积就使用了40.9平方公里，余下8年仅有40平方公里的用地空间。而根据《南充市第七次城市总体规划》，到2020年，主城区将扩张到150平方公里，需新增50平方公里。在目前土地管控从紧的政策背景下，新增建设用地难度极大。在水资源方面，按2017年全市城镇人口达到300万、人均日用水量0.35立方米的标准，城镇日用水总量将达到105万立方米、污水排放达到84万立方米，现有城市供水能力和污水处理差距较大。

——人的城镇化有待提升。从城镇新增人口结构看， 2012年全市新增城镇人口15.78万，其中主城区新增占比达70%以上，大部分是从“县城”到“市区”，属于城市间流动，其余为农民工进城打工者，但处于“半城市化”状态。进入县城人口占比不足30%，主要来源为返乡农民工，因为进入县城成本相对较低，城市功能相对完善，是农民进城的首选之地，但县城重在规模扩张，城市新区配套设施不健全，城市生活功能仍然主要集中在老城区，群众生活由此产生诸多不便。至于农民进入场镇生活，我市90%以上的建制镇因其功能极不完善，不符合新一代农民对城市生活的期待，稍有能力的农民都是选择进“城”而不入“镇”。

加快南充新型城镇化的路径

按照“集约、智能、绿色、低碳”的工作原则、“形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效”的工作方向和推进“人的城镇化”的工作重点，南充新型城镇化发展应采取科学的发展策略，更加注重增强城乡均衡发展，更加注重资源节约利用，更加注重城镇综合实力提升，更加注重实现人的全面发展，努力探索形成内陆丘陵欠发达地区特色的新型城镇化道路。

——应坚持四项原则。一是精明推进原则。基于“精明增长”和紧凑型城市发展理念，注重立足资源基础，体现发展效益，引导城镇外延式扩展向内涵式提升转变，实现城市空间的良性重构与发展转型。二是科学有序原则。以提高城镇化质量为核心，注重城镇功能提升、环境保护、资源的循环利用，形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的健康发展新格局。三是城乡一体原则。改变就城镇论城镇、就农村而农村的传统做法，推动城市和农村经济与社会一体化发展，统筹城乡生产力布局，统筹城乡资源配置，统筹城乡基础设施与生态环境建设，统筹城乡社会事业发展，统筹城乡社保体系构建。四是特色个性原则。根据各县市区不同特点进行规划设计，保持城市近郊、农村区域、山林地带、江河沿边风格，在产业发展上确立多元化的推进策略，注重发展特色优势产业，最大限度地发挥比较优势，形成个性鲜明、地标突出的城镇形态体系。

——应处理好四个关系。一是处理好城镇化与工业化、信息化、农业现代化的关系。在推进过程中，注重发挥工业化的引领作用、农业现代化的基础作用，实现“三化”有机融合，推动城镇化健康发展。同时通过城镇化发展，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展，现代文明向农村辐射。二是处理好城市发展与城镇发展的关系。树立集群发展理念，规划体系，合理界定各类城镇功能定位，着力提高各层级城镇关联度和互补性，实现城镇协同发展。三是处理好科学规划与建设管理的关系。做好土地利用规划、城市发展规划、产业发展规划、环境保护规划的协调，实现多规叠合，促进协调发展。强化规划的约束力和科学性，坚持质量优先，安全第一。提高城镇管理的法制化、智能化、科学化水平。四是处理好外延扩展、内涵拓展、生态保护的关系。坚持用科学发展观统领城镇规划建设，根据资源条件、功能定位、环境容量，合理界定城镇规模。注重城镇发展内在质量，不断提升城镇便捷性和宜居度。

——应遵循四条路径。一是坚持产城一体，走产业兴城之路。顺应发展趋势，加快新型产业形态培育，优先发展城镇产业，促进产业集群集聚集约发展，带动城市实力增长，提供更多就业岗位。加快“9+3”产业园区建设，努力把园区建成城市拓展的新空间，空间展开的新组团。二是坚持功能配套，走立城优城之路。从提高城市宜居性入手，突出抓好市政设施、道路交通和公共设施建设，促进城市有机更新，增强城市吸纳能力。中心城市要把完善城市功能作为重要任务，着力提高城市综合承载能力和辐射水平。重点城镇要把安居宜居作为首要任务，完善城镇供水、供气、商贸、就医、通讯、入学、供电、道路、绿化等基础功能，满足城镇居民基本需求。三是坚持点轴带动，走集群发展之路。科学规划城镇群规模和布局，以江河岸线、高速公路为纽带，加快培育特大城市极核，优先建设南部、营山为大城市，形成“一主两副（南充主城区；南部、营山副中心）、双轴三圈（212、318城镇轴；南西、阆南、营蓬城镇圈）、六核多点（六县多镇）”的扇状城镇形态。四是坚持城乡统筹，走协同共进之路。摒弃城乡分割的治理传统，建立新型城乡关系。更加注重农村工作，扎实推进新农村建设和农业产业化经营，使农村成为推进新型城镇化的巩固后方。加强制度创新和工作创新，推动公共政策城乡共同覆盖，要素资源城乡均衡配置，公共服务城乡均等共享。

加快南充新型城镇化的着力重点

新型城镇化不可能一蹴而就，需要较长发展过程。现阶段着力重点在于把新型城镇化理念、要求、标准与南充个性特色相结合，因地制宜推进新型城镇化。

一是规划优先，构建科学的现代化城镇体系。建立城乡规划体系，完善总体规划，科学编制控制性详规和修建性详规，实现城市规划、小城镇规划、新村规划等规划层次在全市范围内全覆盖，科学规划城镇群规模和布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展。

二是提升品质，推动新型城镇化内涵式增长。在不断拓展城区空间，拉大城市骨架的同时，加快推动产业布局与城市配套设施建设，注重产业形态与空间形态互融，以绿色、循环、生态、创新型经济为主，提高土地利用效率，实现“四化”协调发展。力争空间外拓与旧城改造共进，在新区建设中妥善安置征地农民，加快城市“棚户区”改造，切实解决“城中村”问题，把让群众生活更舒适的理念体现在城市发展细节中。加强重点镇建设，支持县、市规划县域副中心，培育发展小城市。支持建设农村新型社区和新农村综合体，帮助农民尽快享受到城市生活。

三是填充产业，强化新型城镇化的发展基础。坚持两化互动，大力发展油气化工和新能源、新材料等战略性新兴产业，引进高端产业和产业高端企业，推动产业集群发展。不断推动汽车汽配、丝绸服装、农产品加工等传统优势产业和企业升级改造，提高产品科技含量和竞争力，引导传统优势企业整合更新，支持建设特色产业园区，促进特色优势产业焕发新的生命力。坚持创新驱动，加快发展现代物流、文化创意、特色旅游等产业。加大扶持力度，持续提高特色产品的科技含量。

四是培育特色，融入新型城镇化的文化基因。深度挖掘红色文化、丝绸文化、三国文化，通过山水、田园、广场、市区道路、标志建筑的特色营造城镇群的风貌特色，建设具有地域特色的新型城镇。依托现有山水脉络等独特风光，突出比较优势，打造各具特色的城镇与产业品牌，“望得见山、看得见水，记得住乡愁”，走个性化城镇发展之路。坚持特色文化与特有景观有机融合，把以嘉陵江为代表的山水景色与以民俗文化为代表的地域文化有效整合，确立和展现个性化的景观文化，打造嘉陵江生态展示区和生态经济产业带，形成独具南充文化魅力和生命力的文化旅游品牌。

五是强化统筹，加快推进城乡一体化发展。扎实推进“一区八镇九村”改革试点，把握人口、土地等资源要素现状，促进城乡生产要素的自由流动和交换，实现城乡基本公共服务均等化。推动基础配套城乡共享，推动供电、供气、供水、通讯、信息、环保等基础设施向重点城镇延伸。积极稳妥推进撤县设区、撤县改市、撤乡设镇和合村并组，优化行政区划设置。启动“幸福美丽乡村”建设，以新型农村社区建设为抓手，加强道路、供气、供水、排水、污水及垃圾处理等基础设施建设，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，让不愿进城或不能进城的农民就地城镇化。

六是深化改革，充分释放城镇内生活力。逐步实行按实际居住地进行登记的户籍管理制度，放开城镇落户限制。加快农村各类资产权益确权、颁证进度，完善市场化流转制度安排，重视农业转移人口在医疗、养老、失业、子女教育、经济适用住房等方面的需要，着力解决户籍、土地、社保等因素制约带来的城镇化高成本问题，降低农业转移人口市民化门槛。出台土地调整和互换政策，健全土地市场交易流转机制，形成农村农用地、宅基地和集体用地土地征收公共利益、合理补偿和正当程序基本机制。强化多元投入，探索担保公司、风险补偿基金、土地经营权、资产流转等办法，通过提供特许经营权和实行招标承包等方式，吸收外资和民资参与新型城镇化进程。

（课题组成员：苏勇 张灯 康绍君 王秉号）