檢討公眾諮詢機制吸納民意科學決策

陈明金

近年來，特區政府在制定公共政策時，為保證決策的民意基礎，做了不少諮詢工作。然而，實際成效卻似乎差強人意。不少市民質疑，一些所謂面向公眾的諮詢，當局選定的諮詢對象卻往往只是一些特定的群體或社團；不少政策或法律草案諮詢過後，往往是石沉大海，外界對諮詢的結果不得而知，令人質疑相關諮詢只是“走過場”、搞形式。

同時，不少意見亦指出，現時政府一些重大的政策或法案，甚至未有進行諮詢便推出，令人質疑“暗箱操作”；而有些政策卻是反復諮詢，被人批評當局是爲了諮詢而諮詢，或籍諮詢拖延落實時間。例如，俗稱“離補制度”的《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案早前所引發的風波，雖然最終以行政長官宣佈“撤案”而暫告一段落。但是當中所出現的種種問題，特別是社會普遍批評當局未對該法案進行充分諮詢而倉促推出，就曝露出相關的問題。

雖然，特區政府於2011年8月推出《公共政策諮詢規範性指引》，其目的是建立公共政策諮詢的規範，實行至今已經3年，惟在具體的實踐中，卻似乎仍然未能起到相關作用。

如“指引”訂明，特區政府的公共政策按層次分為“重大政策”及“政策項目及措施”。其中，“重大政策”是指與本澳社會發展方向及規劃、全體或大部分公眾相關，以及列入政府施政方針中的重點政策，必須進行諮詢；“政策項目及措施”則指為配合重大政策的實施而推出的各項具體項目及措施。若被列入施政報告，須進行諮詢。但基於特殊情況的需要，尤其涉及緊急或重要情況，在向公眾作出說明後，則不在此限。在具體實踐中，卻很難見到當局如何科學釐定落實，如《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案，屬於“重大政策”抑或“政策項目及措施”？為何未有進行公眾諮詢？依據是甚麼？當局均未有向社會說明。

另外，公共諮詢結果要準確、全面地反映公眾的意見，首先就必須做到參與諮詢的群體有代表性和廣泛性。當局推出的“指引”也明確規定，諮詢推行機構須對公眾尤其相關利害關係人或將涉及的群體，以適當的方式就諮詢的目的進行前期性的意見及資料收集。

但從實際情況看，似乎不盡人意，如當局之前推出的義字街等五街市集重整計劃，民署稱推出前曾向社團諮詢及進行問卷調查等，但重整計劃一出，各界質疑，直接利害關係方的小販、商戶紛紛投訴未獲諮詢；再之前的《出版法》和《視聽廣播法》兩新聞法修訂的諮詢，對於這種非常專業、複雜的議題，當局卻是在未徵詢業界的情況下展開商議式民調諮詢，備受批評，等等情況，反映當局在諮詢對象及方式的甄選上乏善可陳。

本人認為，當局推行公共諮詢，不應該只是為諮詢而諮詢，更應著重於諮詢的實際成效，才能在政府與公眾的雙向溝通中真正吸納民意，實現科學決策。為此，政府有必要對已實行3年的“指引”，結合社會有關批評意見，作出客觀評價及檢討改善。

同時，針對社會批評現時的政策諮詢活動形式、渠道單一、宣傳不夠等的問題，當局未來應該加強相關工作，以營造良好的諮詢環境，真正促進公眾參與其中。