涉诉信访群体性事件预防机制研究

作者简介：娄明悦（1992—），女，内蒙古赤峰人，现为湖北大学政法与公共管理学院宪法与行政法学研究生。

摘要：涉诉信访群体性事件的根本属性是在弱势群体维权，是中国社会转型期救济制度失灵所引发的相对剥夺感、嵌入型司法导致的维权心理异化以及当前司法信访化所发酵而成的深层次矛盾产物，对于法律权威、政府管理和社会秩序都会造成一定的冲击，为了较好的从根本上预防涉诉信访群体性事件的发生，将“亡羊补牢”式的处置机制引向“防患未然”的控制模式，研究涉诉信访群体性事件的预防机制是很有必要的。

关键词：涉诉信访；群体性事件；预防机制

一、涉诉信访群体性事件的原因分析

涉诉①信访群体性事件发生具有特定的条件，对于这些条件的探究和分析是我们构建涉诉信访群体性事件预防机制的的重要逻辑起点。根据发达国家对群体性事件作出的有益探索，透过斯梅尔塞的“价值累加理论”，结合我国涉诉信访发生的原因，②对于我国涉诉信访群体性事件发生原因可以做出如下归纳：

（一）社会转型期行政救济制度失灵致使群众产生的相对剥夺感③

根据斯梅尔塞的“价值累加理论”——“结构性诱因是指特定的社会结构是造成特定的群体性事件的温床，这是群体行为的基础性社会背景。”而涉诉信访群体性事件实际上是社会发展变革过程中信访制度与司法制度深层次矛盾的集中体现和爆发。随着中国社会转型断裂时期的到来，在主体利益多元化的大环境之下，行政权作为一种极具张力的公权力很容易被滥用，尤其是在与民众切身利益相关的诸如土地征收、城市拆迁、暴力执法等问题上。群众寻求信访作为救济途径，本身也是因为对司法的不信任，同时意味着民众对信访产生了过高的期待，将信访视为维权的“最后一根稻草”，一旦这根稻草未能满足民众所期待的救济效果，相对剥夺感便产生了，而个人参与或组织涉诉信访群体性事件的最主要原因就是对“相对剥夺感”的回应。

（二）信访制度缺陷导致的矛盾激化。

我国的信访制度产生在特定的背景下，随着时代的发展，其自身存在的问题也日益突出。涉诉信访群体性事件发生的结构性紧张的关键是作为行动者的特定的人群普遍感受到了他们的诉求是什么，并认为有足够的理由需要采取行动以表达这种诉求。即我们前文提及的“相对剥夺感”，随着群众权利意识的觉醒，人民在感受到权益被侵害后首先是寻求体制内的解决方式，但是因我国行政救济途径存在功能一体现象，这种“体制性失效”使原生行政纠纷难以有效解决。人民群众在“找青天”传统思想的影响下过分依赖信访制度，而信访制度本身存在诸多问题，这种依赖最终不过是换来一纸接收通知，或是呈现出接访、截访冰炭同炉的现象，在上访大军中，相当有部分人因上访被抄家、被殴打等，此类现象进一步激化了行政机关与上访者的矛盾，故而一旦有触发因素出现，长久以来酝酿的情绪便瞬间爆发，具有相同目标的上访者便“揭竿而起”，涉诉信访群体性事件的爆发也就成了一种必然。

（三）嵌入型司法导致的社会维权心理异化

中国的政治和司法的共生性十分突出，政治、政策對法律的影响力不容小觑，加之随着新闻媒介的快速发展，其报道对于社会舆论的引导发挥着日益重要的影响，而社会舆论又可以间接地地影响司法审判的结果，正所谓“会哭的孩子有糖吃”，当今民众对选择性司法均抱有怀疑的态度，“法律虚无主义”盛行，相对于采取花费大量成本来获取不可预期的体制之内救济的途径，上访者在面对行政机关这样一个强大的“对手”时，更愿意将事情闹大，以此来引起上层的关注、进而影响案件的审理判决，同时利用媒体的力量来调动社会舆论作出对自己有利的倾向性判断，使自己的利益得到尽可能多的满足。在这种情况之下，无论是法外开恩或是法内严惩，都只会鼓励涉诉信访群体性事件的反复发生。

二、构建涉诉信访群体性事件预防机制的必要性分析

（一）涉诉信访群体性事件的危害结果

1.削弱司法的政治地位和社会评价

司法本身是一种不可能让所有人都满意的制度，在行政案件中，原告总是难免存在“官官相护”的怀疑心态，而我国的再审制度在某种程度上也是激励了试图通过信访来改变审判结果的当事人，毋庸讳言的是司法的僵硬，司法官员的腐败，司法程序的迟延与不透明等均可能将潜在的不满当事人激化为上访者，而信访制度的僵化和混乱则进一步将上访者激化为潜在的涉诉信访群体性事件的参与者，出于政治的考虑，政府有时不得不顺应民意，平息混乱，甚至有些地方政府花钱息访，不得不说这在某种程度上鼓励了上访者的源源不绝，更是削弱了司法的实质作用，体制内的救济已经被束之高阁，人民群众坐实了法律无用的心理，法律的权威与秩序都受到质疑和挑战。

2.激化党群、干群矛盾

通过上文对涉诉信访群体性事件发生的原因分析可以得知当前人民群众对于司法并不信任，多年的信访政策为信访制度塑造着一个官民纠纷解决和官民沟通重要渠道之形象，但是信访本身只是对司法的一个补全，而不能替代司法。当信访制度失去其本来的功能定位，必然折损其应有的价值，当上访者抱着“中央是向着我们”的想法走上信访之路，就意味着若是上访者自己的利益不能得到他所期待的实质追求，那么中央也成为了不为民做主的“贪官污吏”，涉诉信访群体性事件让原有的行政纠纷在没有得到解决的情况下升级为人民内部矛盾，让人民群众对政府和国家乃至党都产生了不信任与怀疑。

（二）当前涉诉信访群体性事件预防机制的不足

1.选择性司法之下的预警不足

所谓的选择性司法，是指法院在案件的受理、审理和执行的过程中，依据法律规则之外的因素，来做出是否受理，如何判决和怎样执行的决定。很多案件是经由选择性司法被过滤掉了的，以至于完全没有进入司法的流程。这就意味着涉诉信访群体性事件并没有被在群体性事件预警系统中得到应有的关注，法院选择性司法的人为过滤“掩耳盗铃”，加之长期以来各级政府一直以“保稳定”作为政府工作的主要目标，一些地方政府和有关部门在信息传递方面倾向于报喜不报忧，导致内部信息渠道严重阻塞或扭曲。在外部信息传达方面，政府部门也缺乏规范、及时的信息披露制度，导致风险预警信息传递的快速性得到极大地限制，造成了信息渠道的不通畅，错失对于风险处置的最佳时机。

2. 大信访体制之下的预防无力

当前我国信访制度是一种“大信访”的模式，好像信访部门无所不能，又好像是无所作为，这也就意味着信访的门槛极低，好像只要有不满就可以找信访，各类信访案件鱼龙混杂，而普通信访与涉诉信访并没有得到有效的区分，而当前政府对于群体性事件的预警预案比较宏观，应急预案颁布之后，没有具体的操作规程进行细化，具体操作性不强，部分预案只有预警要求而没有相应的责任追究，致使整套预警制度和系统形同虚设，难以形成条块负责制。

三、构建涉诉信访群体性事件预防机制的几点建议

涉诉信访群体性事件的逻辑前提便是涉诉信访案件的层出不穷，在没有得到合理解决的情况之下的矛盾激化，所以首先如果能从源头上顺利化解行政机关与行政诉讼原告的矛盾，让司法和信访制度以一个正确的姿态介入矛盾的解决，那么涉诉信访群体性事件的触发因素就被化解在萌芽状态。其次就是要构建一个系统的预警制度，使党和政府、公安机关以及其他相关部门能提前掌握事态的发展进程，以便及时采取有针对性的地应对措施，防止群体性事件的恶化。

（一）正确处理司法与信访的关系

1.促进司法救济作为体制内救济主导地位的回归

前文所述，当前司法的信访化十分严重，法律信仰的缺失使民众倾向于通过体制外的救济途径来进行维权。在改革的大背景之下，正确处理司法与信访的关系需要我们的改革回归司法常识，回归司法常识意味着法律信仰的回归。一是明确司法的裁判性，明确司法是解决争端纠纷的有效途径，强调司法的中立、独立、程序、终局。二是保障司法的权威性，司法是以国家暴力为保障的实现秩序与正义的手段；三是要充分发挥司法的能动性，我国司法的被动性体现在“不告不理”，但是目前存在的问题是“告也不理”，司法部门“不求有功，但求无过”心态严重，这与当下的社会大背景有着深刻的关系，故而应该为司法解开政治的桎梏，让司法回归到体制救济的主导地位。

2.完善信访制度避免矛盾的衍生扩大

信访制度是具有中国特色的救济制度，其存在的诸多问题已在前文引用予以提及，关于信访制度的完善研究也是硕果累累，笔者在此不多赘述。但是值得一提的是我们有必要将普通信访与涉诉涉法信访加以区分，不能采取“一刀切”处置模式，对涉诉信访予以应有的关注。著名学者于建嵘曾经提出废除信访制度，笔者对此并不赞同，信访制度在当前中国发挥着填补司法空白的重要作用，针对信访制度存在的问题应该是采取改良的温和形式，2013年中国有关部门颁布实施《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，④这在某种程度上体现出国家对于信访群体性事件的重视，也督促信访工作人员对于信访工作的谨慎对待。

（二）构建多层次信息预警机制

1.畅通内部信息的沟通途径

长期以来各级政府一直以“保稳定”作为政府工作的主要目标，毋庸讳言，在此背景下，政府内部体系应对涉诉信访群体性事件存在“捂住”的心态，抱着一种 “大事化小，小事化无”的目的掩盖事件，不予上报，最终导致捂不住的时候事情已经变得不可收拾，针对这种现象首先必须严惩谎报、瞒报，建立合理政绩考评机制，但最重要的是要建立政府部门内部涉诉信访的信息共享平台，配备相应的部门和人员收集、分析、研究涉诉信访群体性事件的舆论情况，对可能引发群体性事件的涉诉信访，按照早发现、早报告、早控制、早解决的原则，把问题控制在萌芽状态。

2.健全外部信息的公开机制当今社会，新闻媒介日益发展，人们接受信息的渠道更为广泛，媒体对于舆论的引导不容小觑。俗话说“凡事预则立，不欲则废”,有时由于不少引起涉诉信访群体性事件的导火索事件本身新闻价值不大，通常难以引起媒体和相关部门的重视，所以面向公众无法形成权威說法，而有些涉诉信访事件虽具新闻价值，但由于相关部门基于工作流程或者目标指向等因素，难以第一时间进行详尽公开。不可否认的是，一部分涉诉信访群体性事件爆发于导火索事件发生之后的一段时间里，对于这类事件，虽然有一定的正式渠道进行交待与说明，但往往语焉不详，留有极大的空间给予流言传播。“流言的产生代表了社会的公开的信息渠道尚未提供合理的解释，或者说其解释不能让人满意。”这类流言又将政府与群众的关系推入另一种紧张与对峙，只有健全外部信息的公开机制，让人民群众真切的了解到司法与信访的合理性与适当性，这样才会让涉诉信访群体性事件的衍生矛盾失去生存的土壤。

参考文献

［1］王亚新等著《法律程序运作的实证分析》［M］.北京：法律出版社，2005年，第106页

［2］关凯《社会学家怎样看待群体事件发生的原因——评斯梅尔塞的“价值累加理论”》［N］．中国民报．2009年2月

［3］汪庆华《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》［M］.北京：清华大学出版社，2011年4月第81-88页

［4］孙立平：《断裂：20世纪90年代以来的中国社会》 ［M］.北京：社会科学文献出版社，2003年版，第34页

［5］潘美全《论我国信访制度的困境及完善》［C］.山东大学硕士学位论文，2012年11月29日，第12-13页

［6］陈军《突发群体性事件预警机制研究》［C］.武汉理工大学硕士学位论文，2010年11月26日，第22页

注解

①本文中讨论的涉诉信访之诉仅指行政诉讼。

②尼尔•斯梅尔塞(Neil Smelser，1963)借助经济学描述产品价值增值的术语，提出的解释群体行为的社会学理论——“价值累加理论”。斯梅尔塞认为：“所有的群体性行为、社会运动甚至革命的发生都是由六个方面的因素相互作用产生的。”这六个因素是结构性诱因、结构性紧张、一般性信念、触发因素、行动动员、社会控制的疏忽或失效。这一理论较为系统地从外部社会环境原因和事件性群体内部原因，解释了群体性事件是由多方面原因相互作用累进蓄积，在外界条件适当时，事件性群体内部能量累加到相当的程度并超过社会的承载“阀值”时，最终导致群体性事件突然爆发。该理论较为系统从过程的角度，解释了群体性事件发生的原因。

③涉法涉诉信访的形成有多方面的原因：首先，民众在纠纷解决机制的选择上对信访存在明显的路径依赖。其次，司法受多方面因素的制约导致法律权威的丧失。再次，中国民众追求实质正义的普遍心理更强化了对程序中心主义的司法的疑惑。最后，涉诉信访的居高不下也意味着常规的、有效的和民主的民众表达机制的匮乏。汪庆华《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》［M］.北京：清华大学出版社，2011年4月第85-86页

③所谓“相对剥夺”指的是一种社会心态或社会心理，即人们认为自己没有得到自己应该得到的东西。

⑤现行信访制度的不足主要表现在以下四个方面：第一，信访机构职能过宽、效率低下；第二，信访机构权责失衡、运行不畅；第三，信访制度缺乏程序规范和终结机制；第四，信访机制缺乏合理考评机制和准确定位。潘美全《论我国信访制度的困境及完善》［C］.山东大学硕士学位论文，2012年11月29日，第12-13页

④该规定指出，违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器的，对负有直接责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分。