中国矿业权重叠问题探析

吴文盛，刘小磊

(1.石家庄经济学院 博物馆，河北 石家庄 050031；2.石家庄经济学院 研究生学院，河北 石家庄 050031)

中国矿业权重叠问题探析

吴文盛1，刘小磊2

(1.石家庄经济学院 博物馆，河北 石家庄 050031；2.石家庄经济学院 研究生学院，河北 石家庄 050031)

由于历史和技术方面的原因，在矿产资源开发中我国长期存在着矿业权重叠问题。矿业权重叠在一定程度上阻碍了矿产资源的合理利用和有效开发，不符合构建资源节约型和环境友好型社会的要求，因此，解决矿业权重叠问题已经迫在眉睫。在分析中国矿业权重叠现状及后果的基础上，从管理体制、开发模式、信息管理、矿业权设置与核查技术、法律法规与利益分配等方面探讨矿业权重叠的原因，并提出相应的对策建议。

矿业权重叠；原因分析；对策建议

矿业权重叠是矿业权(探矿权、采矿权)之间发生平面交叉或者立体投影重叠的现象。由于矿业权重叠，导致矿业权人的合法权益经常受到侵害，并严重影响到矿产资源的合理开发和利用，甚至可能潜在着危险。依据《中华人民共和国物权法》，矿业权属于用益物权，依法取得的探矿权和采矿权受法律保护，为保护矿业权人的合法权益不受侵犯，为提高矿产资源的利用效率，解决中国矿业权重叠问题刻不容缓。

一、矿业权重叠的现状和影响

(一)矿业权重叠的现状

近年来中国矿业权重叠问题凸显。根据国土资源部全国矿业权实地核查工作的数据，截止到2010年6月，全国矿业权交叉重叠总数达到10 070个。其中，中部地区重叠数量最多，占55.44%；西部其次，占35.64%；东部矿权重叠较少，占8.92%。山西、安徽、云南、贵州矿权重叠总数居前四名，都超过1 000件[1]。河南、内蒙古两省重叠问题也较为严重。从矿业权类型来看，矿业权重叠有采矿权与采矿权重叠、探矿权与探矿权重叠、探矿权与采矿权重叠；从矿种上看，矿业权重叠有能源矿产与非能源矿产之间的重叠，有能源矿产中不同矿种的重叠和非能源矿产中不同矿种的重叠。其中，油气与煤炭、煤炭与煤层气以及煤炭与煤炭之间的矿权重叠最为突出。

以鄂尔多斯盆地为例，该盆地的矿业权重叠面积达43 180.94km2，占矿业权总面积的15.39%，占盆地总面积的17.67%。从矿种来看看，煤矿矿业权重叠数量最多，占矿业权重叠总数的7.07%，其次依次为石油天然气、铝土矿、岩盐，分别占矿业权重叠总数的 5.92%、1.87%、1.79%(见表1)；从开发利用上看，铀矿资源与油气、煤炭等资源赋存及矿业权范围在盆地东北部、南部、西北部平面上重叠普遍。从矿权属性上看，探矿权与探矿权交叉重叠的面积最大，占重叠部面积的70.85%，但重叠的矿业权数相对最少，占31.31%；采矿权与探矿权交叉重叠的矿业权个数最多，占78.27%，但重叠的面积不大，仅占34.39%，采矿权与采矿权交叉重叠的面积最少，占6.46%，但重叠的矿业权数却占41.43%[2]。

表1 鄂尔多斯盆地矿权重叠情况

资料来源：国土资源部油气中心.〈鄂尔多斯盆地矿产资源勘查开发区划〉2011年项目设计，2011-04-16.

(二)矿业权重叠的负面影响

矿业权重叠带来了许多负面影响，主要表现在以下三个方面：

一是带来严重的安全隐患。不同的矿业权在勘探或开采中相互影响，给安全生产带来严重威胁。比如，煤炭采矿权与石油采矿权重叠区域，采油需要人工地震，而人工地震很可能破坏煤矿的矿井，给煤矿安全生产带来隐患；在煤炭采矿权与油气探矿权重叠区域，油气钻探会给煤矿生产带来涌水、天然气泄漏等安全威胁；在纵向上多层叠加产出的采矿权重叠区域，由于不同层位的采矿权属于不同的主体，同时开采作业存在着崩塌等安全隐患

二是影响正常的生产。由于勘探开发主体多，不同类型矿业权范围重叠往往引起矿权纠纷，严重影响正常的勘探和开发；复杂的外部关系也给矿产资源勘探开发部署和现场生产组织带来了极大的困难。

三是不利于矿产资源的合理利用。比如，铀矿资源赋存于煤炭资源的上部，煤田开采顶板采用自然陷落法，将造成对铀矿资源的破坏；煤炭与油气重叠区，在油气井附近需要预留矿柱，造成大量的压煤即储量浪费。

三、中国矿业权重叠的原因分析

(一)多头分散的矿政管理体制

根据《中华人民共和国矿产资源法》及其相关法规，中国的矿业权管理实行分类分级管理体制，勘查许可证由国家和省两级发放，采矿权许可证分国家、省(自治区、直辖市)、市、县四级审核发放。石油、天然气、铀矿、煤层气等矿产采矿权由国土资源部颁发，煤炭、油页岩等资源采矿权则由地方发证。这种多头分散的管理体制，使信息资源分散，资源勘探、开发等环节的管理权限分散在政府的不同部门，缺乏集中统一的协调和管理，容易造成矿业权叠加和重复勘探、不合理开发等问题。比如，煤与煤层气矿业权的叠加，煤层气属于气体矿种，煤炭属于固体矿种，在矿业权管理上，煤层气矿业权属于国家一级发证，煤炭矿业权则由国家和省两级发证(即年产120万吨以下的煤矿由各省市批准登记发证，年产120万吨以上的煤矿由国土资源部批准登记发证)。1998年以前拥有煤炭矿业权的企业由于经营困难或缺乏意识等原因并未去重新登记煤层气的矿业权，于是未登记的煤层气矿业权都被国土资源部收回，实行一级管理，由国土资源部审批[3]。自2005年以来，在我国能源供应紧缺、煤炭生产规模迅速扩张的背景下，新设置了大批煤炭采矿权，与已发证登记的煤层气探矿权、采矿权重叠。

(二)单一的矿产资源开发模式

中国矿产资源的特点是贫矿多、富矿少，难选矿多、易选矿少，共生矿多、单一矿少。如有色金属矿的85%以上是综合矿，共、伴生铁矿约占其总储量的31%。显然，共伴生矿产的开发利用更适合采用综合开发模式。然而，中国长期采用的是单一的矿产资源开发模式，这种开发模式不可避免地造成在同一地区不同产出层位的矿产在空间上的矿业权重叠。比如，在鄂尔多斯盆地，由于受到构造多旋回运动的影响，在同一矿区内不同时代的地层出现了多层系成煤、多层系生油气、多旋回成煤、油气和铀矿叠加富集的规律，不仅有有机能源的叠加(油气叠加，煤气叠加，煤油气叠加)，还有有机能源与无机能源的叠加(铀煤气叠加，铀煤油气叠加),以及能源矿产与非能源矿产(煤矿与钾盐、高岭土等)的叠加[4]。按照传统的矿产资源开发模式，不同矿产在同一矿区的叠加产出，实际上被看作是多个矿床分别进行开发利用，于是在鄂尔多斯盆地，形成了除油、气综合勘探开采外，其他矿产单一矿种开发普遍存在的现象，相应的共生或伴生矿产资源没有得到综合开发。采煤的企业只开采煤，忽视煤层气开发，乱采滥挖，导致煤矿事故频发和资源浪费，而油气勘探开发企业则侧重于常规油气开发，不重视非常规资源的开发，而且开发水平不高，不少地方仍存在打井无设计、开发无方案的现象，导致资源浪费。同时，缺乏对伴生、共生的矿产资源实行综合开发[5]。

(三)矿业权信息化管理滞后

由于我国信息化建设相对滞后，各地矿业权登记管理信息化水平不一。1987年4月29日国务院颁布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》,1987年12月16日国务院批准、石油工业部颁布了《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》，但早期的矿业权登记基本采用纸质的。1998年2月28日，国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》，矿业权登记进入了信息化轨道，但2007年前，中国的四级矿业权登记管理机关的矿业权审批信息系统一直未能实现全国联网运行。各级登记管理机关的矿业权登记数据库长期处于相对分离的状态，这就造成各地的矿业权信息不能及时反馈和汇总。尤其是在一些偏远的贫困地区，矿业权的信息化管理水平严重滞后，矿业权信息根本没有登入数据库。这就容易造成不同级别管理机关所核发的矿业权证存在范围交叉重叠的现象。

(四)矿业权设置与核查技术落后

矿业权的设置严格依赖于技术，但由于历史原因，中国目前使用的坐标系统，既有建国初期从苏联引进的54坐标系、也有比较先进的西安80坐标系和地方独立坐标系等，多个坐标系不统一，使得测量数据相互间转换往往存在很大误差。加上测量手段不一，比例尺大小不同(有1∶1 000、1∶2 000、1∶5 000和1∶10 000),往往造成实际的矿业权坐标范围重叠。另外，由于核查系统不完备，核查技术落后，即使出现矿业权重叠，也难以检测出来。

(五)法律法规不健全

法律是解决社会矛盾的有效手段和最后保障，法律法规的不完善和缺失往往是产生问题的重要原因。中国矿业权重叠与相关法律法规的缺位有很大关系，一是现行的《矿产资源法》以及相关法律并没有关于如何处理矿业权重叠的规定，二是这些专门法律法规大部分都是20世纪90年代中后期制定和修改，出现了法律体系与社会经济发展不相适应甚至冲突的地方，不利于矿业权重叠问题的根本解决。例如，《矿产资源法》规定:禁止探矿权、采矿权倒卖牟利，与之相冲突的是《矿业权出让转让管理暂行规定》却允许矿业权的转让，矿业权的转让方式包括矿业权的出售、作价出资、合作、出租、抵押、赠予、继承、交换等形式。虽然《矿产资源法》在第六条规定了探矿权的有限转让，但仍没有规定探矿权的抵押、出租、出资如何管控。这些法律的不足和冲突限制了矿业权的合理转让和有效开发，不利于实现矿产资源的综合利用和开发。[6]

(六)利益分配不合理

矿业权重叠问题的本质，是在矿产资源开发过程中不同利益主体之间的矛盾(其中经济利益是核心)。在中央和地方政府的矿产资源开发利益分配方面，中央政府长期处在强势地位，地方政府处于从属的地位。以“一税四费”(即资源税、矿产资源补偿费、采矿权价款、采矿权使用费收入、水资源补偿费)中的矿产资源补偿费为例：中央和地方政府按照5∶5分成(中央和自治区的分成比例为4∶6)，地方所得部分在省(直辖市、自治区)、市、县中再次分成，县一级所得的部分很少，而在县以下的乡镇、村基本没有纳入利益分配的范围。矿产资源财税体系中的增值税，75%上交中央，25%留给地方，其中留给地方的25%中有50%分给地市，其余的才分给县乡；而矿产资源财税体系中的企业所得税，中央和地方的分成比例是6∶4，中央企业的所得税全部上缴中央，但中央企业矿产开发利用所带来的污染、破坏却留给地方，对地方民众的生活造成不利的影响，地方政府需投入大量资金进行治理。因此，地方政府在解决矿业权重叠上没有积极性和主动性，甚至阻挠中央关于解决相关问题的政策，造成了矿业权重叠长期无法有效解决。

四、解决中国矿业权重叠问题的对策

(一)进一步修改完善矿业法律法规体系

完善矿业法律法规，一是要结合新的《物权法》和《公司法》以及相关法规，将《中华人民共和国矿产资源法》改成《中华人民共和国矿业法》，并修改与其配套的法律法规，转变传统的单纯矿产资源管理为矿业活动全过程的管理，建立以矿产资源产权制度为核心，以矿产资源产权保护为重点，覆盖矿产资源普查、详查、勘探、开采利用全过程的矿业管理，从产业链全过程来提高矿产资源的利用率。二是在新的《矿业法》中明确规定矿业权重叠处理的基本原则和办法，明确矿业权重叠有关各方的权利和义务，重点修改现行的《矿产资源法》的相关条文规定不符合现实情况和《矿产资源法》与配套法律之间不协调之处，使矿业权更易于操作，使解决矿权业重叠问题有章可循，有法可依。

(二)加强信息体系建设，增强信息沟通和协作

加强矿业信息体系建设，明确矿区内矿业权重叠的具体情况，强化相关部门的信息沟通，是解决矿业权重叠问题的前提条件。中央和地方的矿业权登记管理机关要加强部门信息化建设，实现全国联网运营，相关部门要及时更新矿业权反馈信息。对于矿业权的新设置、变更，统一使用先进的西安80坐标系测算的拐点坐标，在工作中要逐步排除54坐标系，测量手段则统一使用GPS设备，实现测量标准的统一性。同时，各级矿业权管理机构之间，要加强信息沟通和协调，不断完善矿业权审批登记流程。

(三)建立矿业权交易二级市场

由于没有矿业权二级市场，补偿费用的确定就缺乏标准，因此，建立矿业权交易二级市场，可以为重叠矿业权的转让确定一个合理的价格，有利于矿业权的顺利转让。首先，国土资源部要尽快颁布《矿业权评估规范》，建立矿业权价值评估体系，规范矿业权评估收费标准，切断评估机构与行政权力之间的关联，使评估机构成为客观、公正、能够独立承担民事责任的法人组织。其次，建设全国性的多元、多维、多层次的矿业权流转信息贸易平台，在这个平台上可以查询到矿业权流转的信息，矿业权人也可以在这里寻找到买受人。第三，建立矿业权交易中心，为矿业权交易活动创造便利和规范运作的条件，提供合法场所和良好配套服务设施。

(四)引导企业共同开发、综合开发

解决矿业权重叠问题必须重视市场的作用，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分尊重矿业企业的市场主体地位。同时，政府要多用利用财税等经济手段，如税收优惠、财政扶持等，积极引导矿业权重叠各方本着双赢互利、共谋发展的原则，发挥市场主体的能动，探索联合开发的新模式，如山西省三交地区的煤炭与煤层气重叠问题上运用得比较成功的先采气、后采煤的“三交”模式，协议划分、分别开采、下游合作的“沁南模式”，青海省油气与盐湖资源重叠的承诺制方式，都是在处理矿业权上比较成功的办法，可以大力推广。此外，还可以探索矿业权重叠各方以矿业权折价入股形式共同开发矿业权重叠区域的矿产资源。政府还可以支持有条件的矿业企业通过矿业权重组、整合和并购，使矿业权重叠问题的外部性内部化，使矿业企业走上整装勘查、综合开采和探采合一的综合开发道路。当然，政府部门尽量不要直接介入矿业企业的事务。

(五)改革利益分配格局，让基层政府获得更多的利益

改革矿产资源开发的利益分配格局，要将利益中心下移，即利益重心由目前主要集中在中央下移到县级政府。利益重心下移的理由是事权下移，根据权责利相统一的原则，县级政府也应该在矿产资源开发中获得相应的利益。为了防止资金被层层截留，建议取消市级分成，直接规定县级的分成比例。建议矿产资源补偿费及探矿权价款、采矿权价款，实行中央、省、县三级政府各占1/3，专款专用。这样分成的好处在于：一方面可以加强地方政府矿产资源开发监管能力，也可以解决地方政府由于在矿产资源开发中获得的利益较少而介入到矿产资源开发中的问题；另一方面，可以避免“资源诅咒”的问题，将矿产资源优势转化为经济优势，更好地发挥矿产资源开发的正外部性，最大限度地调动矿产资源产地的基层政府在解决矿业权重叠的积极性和主动性。

〔1〕 罗世兴，沙景华.国内外矿权重叠勘查开发模式研究[J].中国煤炭，2011(10):28-31.

〔2〕 罗世兴，沙景华，吕古贤.鄂尔多斯盆地矿权重叠问题探析[J].中国矿业，2012(8):22-24.

〔3〕 卓琳飞.关于煤层气矿业权重叠问题的探讨[N].中国能源报，2012-04-16(5).

〔4〕 吴文盛.鄂尔多斯盆地叠加型矿产资源开发技术经济评价研究报告[R].石家庄：石家庄经济学院，2012.

〔5〕 吴裕根，王越，王楠.对鄂尔多斯盆地能源资源综合勘探开发的思考[J].国际石油经济， 2010(7)：1-4.

〔6〕 杨丹萍，王守雷.我国矿业权立法研究[J].法制与社会，2011(3):26-28.

(责任编辑 周吉光)

On the Overlap of Mining Right in China

WU Wen-sheng， LIU Xiao-lei

(Shijiazhuang University of Economics,Shijiazhuang,Hebei 050031)

Because of the history and technology,there exist the overlap problems of mining rights in China in the long-term mineral resources developing.Mining rights overlap,to some extent,has hindered the rational utilization of mineral resources and effective development,and does not conform to the construction of a resource-saving and environment-friendly society.Therefore,it is necessary for us to solve the problems of mining rights overlap.Based on the analysis of the present situation and the consequences of overlap of China’s mining rights,this thesis discusses the reasons of mining rights overlap in the aspects of management system,development model,information nformatization nformatization nformatization management,mining rights setting and verification technology,laws and regulations and the benefit distribution structure.Finally the corresponding countermeasures and suggestions are proposed.

mining rights overlap; analysis of reason; countermeasures and suggestions

2013-12-30

吴文盛(1964—)，男，福建平和人，博士,教授，硕士生导师,主要研究方向：资源经济、产业经济、文化经济、民营经济。

F426.1

A

1007-6875(2014)02-0055-04