辽中南城市群新型城市化战略研究

王晓玲

(东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025)

辽中南城市群新型城市化战略研究

王晓玲

(东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025)

传统城市化模式在发展过程中暴露的缺陷显示出其难以为继，新型城市化是我国经济结构转型、城市可持续发展的必然选择。辽中南城市群作为东北地区最为重要的增长极，其新型城市化道路将推动老工业基地振兴战略的深化。通过文献法分析了新型城市化的内涵、目标、动力、特征和指标体系，探索了辽中南城市群走新型城市化之路所面临的困境，得出如下结论：辽中南城市群新型城市化之路应以中、小城市优先发展战略为突破，以大、中、小城市和小城镇协调发展为主导，以全面提高城市化质量为最终目标。

辽中南城市群；新型城市化；发展战略

辽中南城市群是辽宁省内经济实力最强，区域带动力最大的城市群区，在推动全省乃至整个东北地区的经济社会发展方面，发挥着举足轻重的作用。辽中南城市群的新型城市化道路，必然决定着辽宁省和整个东北地区新型城市化道路的走向。为此，确定辽中南城市群的新型城市化战略，将引领东北老工业基地走上新型城市化之路。本研究所指的辽中南城市群，由沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、盘锦、铁岭10个省辖市、12个县级市和18个县，共计40个大、中、小城市组成。

一、文献综述

自我国提出走新型城市化道路以来，不论是理论层面还是实践层面，对新型城市化的关注不断升温。目前，国内已经涌现出一批研究新型城市化的文献，观点纷呈，有共识也有分歧。可以肯定，对新型城市化的研究，将随着实践的深入而深化。归纳起来，现有文献研究主要集中于以下几个方面：

(一)新型城市化的内涵

关于新型城市化的内涵，学界并未形成较为一致性的结论，代表性观点有四种。第一种观点认为，新型城市化是以科学发展观统领的城市化，其基本内涵为增强产业集聚功能，形成合理的城市体系，实现城乡一体化，走集约式、内涵式发展之路。[1]第二种观点认为，新型城市化是可持续发展的城市化，以全面协调的可持续发展为科学理念，坚持实现人口、资源、环境、发展的互相协调，实现政治、经济、文化、社会的四位一体，实现资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐，大、中、小城市和小城镇协调发展，实现工业化与城市化、农村与城市、农业与工业协调发展，实现城乡统筹和公共服务均等化，以城乡之间和城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步减缓和解消城乡二元结构，达到社会和谐的城市化之路。[2-6]第三种观点认为，新型城市化是结构转型的城市化，发生在城市非农人口超过农业人口，即城市化率到达50%之时。此时，经济社会的发展就步入以城市为主导的阶段，结构转换型的城市化也就大面积出现。结构转换型城市化就是通过区域经济、社会、文化、管理与空间布局等结构向城市转型而提升城市化水平。[7]第四种观点认为，新型城市化是内涵型城市化，它囊括了城市发展的多重内涵，包括人口转移与结构转型，建立政府引导、市场主导、民营经济推动的城市化机制，推进城乡统筹、集约发展、制度创新、环境友好。[8-9]

(二)新型城市化的目标

有研究者认为，新型城市化的发展目标是以人为本，应以社会公正为价值导向，以全面、协调、可持续、和谐发展和促进人的全面发展为终极目标。[10]还有研究者将以人为本的目标更加细化，认为新型城市化的目标就是为了人，具体来说，就是为了使广大市民享受现代城市文明的成果，以及科学技术进步和现代生产力发展所带来的生活便利和品质提升，享受城市经济发展带来的收入和幸福指数的提高。在新型城市化过程中，要特别关注进城农民的诉求，要使他们走进城市、融入城市，通过教育、培训掌握劳动技能，享有城市各项公共服务和社会保障，实现生活方式、思想观念的根本转变，成为真正的城市居民。因此，凡是离开人的需要和全面发展的城市建设，都是不合理的，[11]这不但不能推进城市的发展，有时还会造成一定程度的浪费。

(三)新型城市化的动力

有研究者认为，新型城市化是以新型工业化为基础、为动力的，新型工业化与新型城市化是辩证统一的关系。[12]工业化和城市化是密切相关的，从二者的逻辑关系看，工业化是内容，城市化是形式，内容和形式不可分割。[13]从二者相互作用的角度来看，工业化是城市化的基本动力，城市化是工业化的载体和持续动力。[5]

不过，也有研究者对新型城市化的动力机制给出完全不同的解释。他们认为城市化动力机制分为自上而下型和自下而上型，即政府主导型和市场主导型。推进新型城市化的发展，单纯依靠政府主导或市场主导都是不可取的。新型城市化的动力机制为市场主导下的政府适当干预，由政府来解决新型城市化推进过程中暴露出的许多深层次的矛盾。[14]

(四)新型城市化的特征

有研究者将新型城市化的特征概括为：城乡统筹，并逐步实现城乡一体化发展；环境友好，建设绿色生态城市和良好人居环境；集约发展，构建资源节约型和空间紧凑型城市发展模式；社会和谐，谋求社会和谐公平和城市包容性增长。[15]这一论断从多个方面概括了新型城市化，是有别于传统城市化最为显著的特征。还有研究者将新型城市化的特征描述为：以大、中型骨干城市为重点，城市集群与产业集群协调发展；以新型工业化为基础, 注重资源节约和生态平衡；产业结构合理, 城市有恒久活力；设计规划科学, 城市发展有规律；以城带乡, 城乡互促共进；城市功能健全, 能为生活方式文明化提供物质支持。[16]这一描述对新型城市化的外延进行了更为细致的刻画。

(五)新型城市化的指标体系

牛文元通过研究，提出了中国新型城市化战略的设计要点，认为大、中、小城市与小城镇协调发展进而实现城乡统筹发展，是中国新型城市化战略的核心；以组团式城市群代替单一城市扩张，是加速消除二元结构、缓解城市生态环境压力、便于文化多样性交融的有效途径；构筑开放、流动、有序、互补和共享的中国城乡体系，是解决中国“三农”问题的根本战略出路。[2]牛文元带领的科研团队，还以城乡发展动力、城乡发展质量、城乡发展水平3大指标为框架，建立了中国新型城市化指标体系，并对中国内地50个代表性城市的新型城市化水平进行排序，每年发布《中国新型城市化报告》，这是我国学界专门研究新型城市化指标体系及应用的年度报告。

二、辽中南城市群新型城市化之困

(一)大、中、小城市发展不协调

大、中、小城市协调发展，是新型城市化的重要内涵之一。辽中南城市群内大、中、小城市并未呈现协调发展的格局，大城市不仅经济发展速度远快于中、小城市，城市化水平也远高于中、小城市。2010年，辽中南城市群内超大城市(2座)的城市化率为85.3%，大城市(2座)的城市化率为88.8%，大城市(5座)的城市化率82.9%，中等城市(8座)的城市化率为35.2%，小城市(23座)的城市化率仅为25.5%。辽中南城市群内中、小城市的城市化水平不仅大幅低于大型城市的城市化水平，也远低于全省和全国平均水平(如表1所示)。由此可见，辽中南城市群的发展主要依靠大型城市(市辖区非农人口50万及以上)的拉动。由于国家赶超战略的需要，辽中南城市群内的大城市成为建国初期一大批工业项目的承接地。工业的强劲发展需要大批就业人口，抚养人口也相应增加。在这种带动力的作用下城市非农人口大幅增长，中等城市变为大城市，大城市变为特大城市，特大城市变为超大城市，大型城市的发展壮大成为必然趋势。在振兴东北老工业基地的过程中，辽中南城市群中的大型城市又获得了较多的政策优惠和资金支持，迎来了又一次重大发展机遇。较之于大城市，辽中南城市群的小城市和小城镇在推进城市化过程中，获得的外部支持较少，仅靠城市自身的力量很难完成跨越式发展。基础设施落后、建设资金不足，是辽中南城市群内的小城市和小城镇发展所面临的突出问题。由于小城镇的产业规模过小，布局分散，无法像大城市一样形成较大的聚集效应和规模效益，必然导致城市化发展的推动力不足。同时，小城镇还存在惊人的土地资源浪费现象，生态环境损害严重，污染治理难度较大。[17]这些问题都制约着辽中南城市群内小城市和小城镇的持续发展，也加大了其与城市群内大城市的差距。另外，辽宁城乡统筹发展进程也相对滞后，农村基础设施普遍落后，建设资金短缺，需要通过城市的辐射和带动缩小城乡差距。

表1 2010年辽中南城市群各等级规模城市的城市化率 (单位：%)

资料来源：①全国城市化率为城镇人口占总人口的比例，根据《中国统计年鉴2011》相关数据。②辽宁省城市化率、各等级规模城市的城市化率均为城市非农人口占总人口的比例，根据《中华人民共和国全国分县市人口统计资料2010》相关数据计算而得。

(二)城市区域内经济发展不平衡

和谐发展被认为是新型城市化的终极目标之一。和谐发展，不仅包括经济、环境、社会的和谐发展，也包括不同地域空间城市的和谐发展。辽中南城市群内不同地域城市的经济社会发展并不平衡，离区域协调发展还有一定差距。城市区域内经济发展的不平衡，集中表现在城市人均地区生产总值的差距之上。城市人均地区生产总值是各等级规模城市经济实力、经济效率的综合体现，用于大、中、小城市间经济发展水平的比较，比总量指标更加公平，具有可比性。从辽中南城市群40个城市的人均GDP来看，城市间的经济发展很不平衡。2011年，就10个地级市形成的城市区域来说，大连和盘锦城市区域的经济发展较为均衡，大连市辖区人均GDP达到127 441元，所辖的3个中等城市和1个小城市人均GDP都在67 000～89 000元之间；盘锦市辖区人均GDP为96 113元，下辖的1个中等城市和1个小城市的人均GDP分别为64 185元和54 483元；沈阳虽然是辽中南城市群的双中心城市之一，但市辖区和下辖的4个小城市的经济发展水平差异较大，特别是法库县的人均GDP只有46 450元，尚未达到全省50 760元的平均水平(如图1)。此外，鞍山的岫岩县，抚顺的新宾县、清原县，本溪的桓仁县，丹东市辖区及所辖的宽甸县，营口的盖州市，辽阳下辖的辽阳县、灯塔市，铁岭的西丰县、昌图县人均GDP也都没有达到全省平均水平。城市群中人均GDP最低的中、小城市为铁岭的昌图县和西丰县，仅为24 221元、21 625元，尚不足全省人均GDP的一半，经济发展相对落后，与其他中、小城市存在较大差距。

图1 2011年辽中南城市群内各城市人均GDP

资料来源：中国统计局.辽宁统计年鉴-2012[Z].北京:中国统计出版社，2013.

(三)城市化质量有待提高

新型城市化不仅关注城市化水平的提升，更关注城市的和谐与可持续发展，前者只代表城市化的数量指标，后者才是城市化的质量指标，是推进新型城市化的重中之重。辽宁省的城市化水平从建国之初一直高居全国前列，2011年，辽宁的城市化率紧随广东之后位居全国第二，而辽中南城市群的整体城市化水平则高于全省。早在1985年，辽中南城市群的城市化率就已达到45.8%，高于全省城市化率5个百分点，高于全国城市化率22.1个百分点；2010年，辽中南城市群的整体城市化率为67.9%，比全省城市化率高6个百分点，比全国城市化率高17.9个百分点。但是，辽中南城市群的城市化质量却与高城市化率相背离。城市群内的多数大型城市为工业型、资源型城市，经济发展中的结构性矛盾突出，产业结构升级转型过程尚未完成，第二产业仍然是各城市的主导产业，现代服务业的发展相对滞后。鞍山、本溪等城市还面临着双重任务：不仅要实现经济结构的转型，还要实现资源型城市的全面转型。辽中南城市群作为我国重要的重工业基地，因人口众多，资源相对匮乏，环境容量有限等原因，使城市群的能源环境效率差，经济发展与环境保护的矛盾突出，资源环境压力较大。[18]近年来，冬季严重的雾霾天气又加重了城市群的环境压力。另外，辽中南城市群在推进城市化过程中，还存在一系列的社会问题，如进城农民未实现完全的市民化，城市公共服务的均等化还需继续推进；社会保障压力大，水平有待提高；人口老龄化趋势加剧，对城市群的可持续发展提出挑战；城市文化和文明水平滞后，市民素质亟待提升。

三、辽中南城市群新型城市化战略

(一)大、中、小城市协调发展战略

促进大、中、小城市协调发展是辽中南城市群新型城市化战略的重要内容。基于目前大型城市的超先增长和快速发展，要改变中、小城市的劣势地位，必须通过政府干预加以实现。为此，应实行如下战略措施。

1.中、小城市优先发展战略

辽中南城市群应出台中、小城市优先发展战略，为中、小城市的中长期发展提供指南。2012年，国务院出台户籍分类管理制度，全面放开了对中、小城市的户籍限制，被视为户籍制度改革的破冰之举。但是，此举并未推动辽中南城市群中、小城市快速发展，因为，这些城市的吸引力并不强。为此，城市群内的大型城市，应将对中、小城市的政策、资金、项目倾斜作为其优先发展的突破口，扶持中、小城市形成与大城市相对接的产业集群，培育内生发展动力，这样才有助于中、小城市的可持续发展，形成与城市体系内的大型城市相互协调的格局。

2.建设特色小城镇战略

目前全省共有607个小城镇，规模偏小，镇均人口不足2万人，人口聚集功能较弱，经济实力不强，规模效益低下，小城镇发展缺乏后劲。辽中南城市群应集中打造一批旅游、文化名镇。

(1)确定培育的类别和重点

辽宁省具有丰富的旅游自然资源，有名山名江，还有国内较长的海岸线，形成山、江、海、峡谷、温泉和湿地等多元化的旅游资源基础。根据省内现有的资源禀赋，可将拟打造的旅游名镇分为：休闲型、度假型、疗养型、景观型、游乐型。另外，辽宁省也有得天独厚的文化资源，牛河梁文化遗址、满清文化遗产是其中的杰出代表，这些人文历史也在一些小城镇留下痕迹，是开发文化名镇的独特资源。按照拟打造的旅游名镇、文化名镇的类别，让各城市自行申报有一定资源优势的小城镇，每个地级市可上报2～3个，沈阳、大连市可上报6～8个，每年选出其中的20个作为重点培育对象，用5～10年时间分步实施，有序推进，完成旅游名镇、文化名镇的培育。

(2)完成总体规划的修编

对入选的重点镇，督促其尽快完成总体规划的修编，并按照旅游名镇、文化名镇的新定位制定分期实施目标。在景观设计上，要突出自然景观、人文景观、生态景观的和谐，体现人与自然和谐的乡村美景，切忌盲目模仿大城市，失去小城镇应有的韵味。[19]

(3)进行专项资金扶持

省级财政应对入选且已完成总体规划修编的小城镇，拨付专项资金，市级财政按照1∶1配套，以贷款贴息、以奖代补等方式，扶持重点镇建设。使其完成污水、垃圾处理，镇内道路建设和园林绿化，给排水等市政基础设施建设，以及医疗、卫生等公共服务设施的建设。

3.促进城乡统筹发展战略

辽宁不仅是国内工业大省，也是农业大省。辽中南城市群内农村在经济发展、农民收入方面优于全省平均水平，但与江苏、浙江、山东等省份相比，农村经济还存在较大差距。2011年，辽宁省第一产业的产值比仅为8.6%，就业比却高达29.6%，农业生产率和产业化程度亟待提高。另外，中、小城市和小城镇，是离广大农村腹地最近的城市区域。由于前者发展落后，对农村的辐射力和带动力极为有限。使辽宁农村并没有像江苏、浙江、山东那样依靠集体经济、民营经济、特色产业的带动，实现跨越式发展。为此，辽中南城市群应利用其较好的农业资源优势，实行集约化生产，加快农业产业化步伐，重点打造一批名优农产品。应继续推进农业基础设施建设，逐步更新农田水利设施，为农业产业化经营打下基础。还应探索农村土地改革路径，建立土地流转机制，为农村剩余劳动力进入城市创造条件。

(二)城市区域内部共同发展战略

1.建立城市区域内部协同发展机制

辽中南城市群内有8个城市存在区域内部发展的非均衡，为打破这一格局，这8个城市应建立区域协调发展机制，将市辖区与所辖市、县的发展进行统筹规划。首先，城市规划应将所辖市、县纳入其中，将其视为与市辖区同等重要的经济区域，从区域的大视角出发进行产业转型以及城市转型的谋划，在区域内进行产业转移和重新布局；其次，要聚集区域内的优势资源，形成打破行政区域束缚的产业集群，强化市辖区与城市区域内不同市、县的分工协作，最大限度减少重复投资，由相互竞争变为协同合作。最后，促进城市区域的一体化。在信息、人才、医疗、社保、交通等方面，大力推进地级市与所辖市、县的一体化发展，为资源在区域内自由流动奠定基础。

2.探索城市区域内的帮扶机制

除了大连和盘锦外，其他8城市都应制定对口帮扶机制，促进所辖区内城市的协同发展。帮扶机制包括接受落后市、县干部到市辖区或发达市、县挂职锻炼，培养他们管理经济和社会事务的能力和创新水平，提升落后市、县干部的整体素质，为落后市、县的跨越式发展打下人力资本方面的基础；其次，对落后市、县的城市基础设施建设提供帮扶。落后市、县在城市化进程中资金缺乏，城市基础设施建设的资金压力较大。市辖区应依据各市、县财政收支状况，确定每年帮扶规模，帮助落后市、县尽快构建较为完善的城市基础设施。

3.通过城市群平台带动落后城市发展

辽中南城市群虽然已经成为我国继长三角、珠三角、京津冀之后重要的城市群区，但城市群区内部的互动合作仍然有待加强。应借助城市群市长联系会议这一区域合作平台，制定城市群内的扶助计划，分步骤加以实施，每年扶持城市群内最落后的3个城市，在城市群同城化进程中提升大城市对落后城市的带动作用，促进生产要素向落后城市流动，帮助落后城市完成产业集群构建，实现人均GDP超过全省平均水平的目标。

(三)提升城市化质量战略

1.继续深化经济结构转型

辽中南城市群内的大、中、小城市都面临着经济结构的转型，突出问题是重工业所占比重太大，挤占了服务业的发展空间，导致第三产业发展相对滞后。今后应大力推进生产性服务业的发展，政府应通过取消部分行政审批，停止或降低部分行政收费，鼓励大学毕业生和城市居民自主创业。有条件的城市，还可以成立创业孵化基地，培育一些有市场需求的新型服务业，成熟后推向市场。对进入孵化基地的大学毕业生，政府应提供基本生活费用，为其解决后顾之忧。此外，还要坚定不移地淘汰落后产能，在产业转型中实现结构优化和升级，推进三次产业的协调发展。

2.全面治理城市群环境污染

辽中南城市群内各城市水污染、空气污染防治任务艰巨。应通过城市间相互合作，对跨城市流域污染进行治理。还应大力发展环保产业，提高城市污水处理率。同时，加强环保监测力度，惩处不达标排放企业。对于近年来日趋加重的空气污染，特别是雾霾对居民健康的危害，应有清醒的认识。要鼓励市民选择自行车、步行等绿色出行方式，为绿色出行提供相应的保障措施，使绿色出行安全、舒适。为了减少机动车通行量进而减少尾气排放量，在城市中心区域，应尽量以公共交通方式代替私家车出行。为此，应提高城市中心区域停车收费标准，在大型交通枢纽站建立停车场，方便私家车、自行车使用者换乘公共交通。

3.构建新型城市社会

新型城市化要求构建全面的新型城市社会，辽中南城市群应率先尝试。首先要为进城农民工提供与市民相同的医疗保险、社会保障等各项福利待遇，让他们实现市民身份的彻底转换。其次，要进一步提高市民收入，特别是企业离退休人员的收入，缩小不同行业间的收入差距。再次，为应对辽中南城市群的人口老龄化问题，要鼓励社会力量发展养老事业，创建多层次、多方式的养老体系。最后，大力提高市民素质，提高城市文化和文明水平，建设和谐社区，使城市成为居民的美好家园。

四、结语

辽中南城市群的城市化是自上而下发展型，也是典型的大城市推进型，大城市、特大城市、超大城市的城市化率均已超过80%，进入城市化发展的后期阶段，而中、小城市和小城镇的发展却较为缓慢，目前只处于城市化的中前期。因此，辽中南城市群新型城市化之路应以中、小城市优先发展战略为突破，以大、中、小城市和小城镇的协调发展为主导，以全面提高城市化质量为最终目标。

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(责任编辑 周吉光)

Research the New Type Urbanization Strategy of Urban Agglomeration in Central and South Liaoning

WANG Xiao-ling

(Dongbei University of Finance and Economy, Dalian, Liaoning 1160025)

Defects of traditional urbanization mode in the development process displayed it was difficult to continue. New type urbanization is an inevitable choice for economic structure transformation and city’s sustainable development in China. As the most important growth pole, the road of new type urbanization of urban agglomeration in central and south Liaoning will promote deepening of revitalization of old industrial base. The paper analyzes the connotation, the goal, the motivation, the characteristic and the index system of new type urbanization through literature method, explores the plight of urban agglomeration in central and south Liaoning towards new type urbanization. It draws the following conclusion: the new type urbanization of urban agglomeration in central and south Liaoning should take the strategy that medium and small cities will be given priority to develop as a breakthrough. It also should take harmonious development of large, medium and small city as the lead, and take the improvement of city quality as the ultimate goal.

urban agglomeration in central and south Liaoning; new type urbanization; development strategy

2013-11-20

辽宁省社科基金项目“以辽中南城市群为主体的新型城市化道路研究”(L12BJL017)。

王晓玲(1966—)，女，内蒙古呼和浩特人，经济学博士，研究员，主要研究方向为城市经济。

F291.1

A

1007-6875(2014)02-0032-06