加大政府投资审计力度提升政府投资使用效益

吴加录

近年来，汉中市在扩大投资的同时，审计机关也加强了各级政府投资建设项目的审计力度，增强了项目实施的效果，有效遏制了高估冒算、虚报冒领、损失浪费、工程腐败等问题，提高了投资资金的使用效益。但是，从政府投资审计整体情况来看，还存在政府投资审计管理体制机制不健全、国家审计的主体地位作用发挥不充分、审计力量严重不足、政府投资建设项目审计内容不完整等诸多问题，应引起高度重视。

一、汉中市政府投资审计工作成效显著

（一）政府投资审计工作不断得到强化。近年来，市委、市政府高度重视政府投资审计工作，2013年，市政府颁布了《汉中市人民政府投资建设项目审计监督办法》，转发了《汉中市审计局进一步完善政府项目和BT、BOT项目管理和监督的审计意见》等意见措施，进一步强化了政府投资审计工作，使政府投资项目审计更加有章可循。

（二）政府投资审计工作效益日趋明显。2013年，全市审计机关共完成投资审计项目530个，查出违纪违规资金30.8亿元，核减工程投资2.7亿元。市审计局对11个灾后重建项目、12个重大工程项目进行了审计，共查出违纪违规问题资金1.9亿元，核减工程造价1.5亿元，提出审计建议并采纳29条。

（三）政府投资审计的作用大幅提升。通过采取事中介入、全程跟踪等方式，对部分县区10多个重大工程项目进行审计，对部分建设单位工程资料不完备、会计核算不规范、资金支付方式不合规、支出票据不合法等问题现场提出意见建议，并督促其整改完善，限期纠正。对少数施工单位企图通过变更设计套取国家建设资金、不按设计要求施工的问题进行了制止和纠正，推动和促进了工程的实施和政府投资项目效益的发挥。

二、汉中市政府投资审计存在的主要问题

（一）审计力量严重不足。投资拉动是我市扩大经济总量、实现加速发展、奋力后发赶超的必由之路。“十二五”规划要求固定资产投资以30%的增长速度向前推进，去年全市固定资产投资总额将达670亿元，实施重点项目200个，完成投资250亿元。这就要求各级审计机关必须紧紧围绕发展大局，提前介入、主动服务，切实加强对重大投资项目和灾后重建项目的审计监督。但是，当前汉中市审计局的机构设置和人员配置还不能适应新形势下政府对投资审计的要求，因此，增强投资审计力量迫在眉睫。

（二）政出多门重复跟踪。在实际工作中，存在多头委托、政出多门的现象，削弱了国家审计作用的发挥，审计质量难以保证。一是财政评审与国家审计范围、职权、职责界限不清，越权、越位现象较为普遍。财政部门以评审结果作为政府投资建设项目资金最终拨付的依据，预算和决算都由财政部门说了算，既当运动员，又当裁判员，既不符合法定程序，也有失公正。如汉江二号桥、四号桥、汉中日报社迁建一期工程等重大工程项目，市局早已发出跟踪审计通知，但市财政要求建设单位把工程项目竣工决算交由市财政评审完成。二是部分社会中介组织参与政府投资审计工作。有的建设单位把政府投资建设项目工程结算自行委托社会中介机构进行审核，不但造成工作缺乏有效监管，而且审计质量难以保证。如：国家审计对23个委托项目的审计结果进行了复核，在中介机构审核的基础上又审减工程造价231.89万元。三是投资项目较多的一些部门通过内审机构安排工程项目审计，给市、县审计机关投资项目审计造成了影响。四是有关部门没有严格执行陕西省人民政府第七十二号令关于“未经竣工决算审计的项目，计划、财政、建设及项目主管部门不得组织竣工验收和办理竣工决算手续”的规定，很多项目在没有审计结论的基础上办理了竣工手续。

（三）审计理念滞后。由于种种原因，当前的政府投资审计工作理念不新，定位不高，仅仅局限于“核增核减”审计，对政府投资的立项、可行性研究、资金来源、工程招投标、工程监理、工程管理、投资绩效等环节缺乏深入跟踪检查，给政府投资项目埋下了隐患。同时，由于政府投资审计是近几年才逐步开展的，理论还不成熟，导致投资审计在整个基本建设监管体系中的定位不够准确，审计的客观公正性和审计结论的权威性受到了影响。有的项目主管部门把投资审计组当成“万金油”、“挡箭牌”，凡事找审计，形成审计与管理、审计与监理不分。由于这种定位的不准确，既增大了审计风险又影响了审计的独立性，制约了投资审计对政府投资项目全过程实施审计监督的职能发挥。

（四）审计方法较为单一。投资审计是一项庞大的系统工程，涉及到勘察设计、工程造价、招投标、工程监理、经济合同、工程管理等多学科知识。加之新材料、新工艺、新标准、新计价方式的运用，增加了审计难度。而目前汉中市审计系统中这种多学科复合型人才严重不足。同时，对一些大型投资项目跟踪审计不到位，导致工程造价严重失实。承包单位为了获取高额利润，往往采用高套定额、变更设计虚增工程量、虚列费用项目、多次计价等手段加大工程造价，对此类案件，由于受技术限制，查出往往比较困难。如：汉中市江南污水处理厂一期工程，送审结算造价共计11638.58万元，审定结算造价8714.43万元，审计核减结算造价2924.15万元，工程虚假造价率达25.12%。西二环南段道路工程送审结算造价63932.94万元，审定结算造价45212.62万元，审计核减18720.32万元，工程虚假造价率达29.28%。

三、加强和改进汉中市政府投资审计的建议

（一）突出国家审计在投资审计中的主导地位。尽管社会中介审计具有独立开展相关审计业务的资格，但与国家审计相比，其审计侧重点明显不同，往往只是关注前者，很难全面履行审计监督职责。因此，投资审计必须突出国家审计的主导地位，确保投资审计质量。一是严格执行《审计法》、省政府令、《汉中市人民政府投资建设项目审计监督办法》等规定，凡是投资30万元以上（含30万元）的政府投资项目，必须由国家审计或由国家审计授权的社会中介机构进行审计，并接受国家审计监督，依法承担相应的责任。二是财政评审机构只能在本身职责范围内行使政府投资的评审职责，不能替代国家审计，理清国家审计与财政评审职能范围，依法接受国家审计的监督。三是建立和完善准入和退出激励机制，充分利用社会中介机构投资审计人才充沛、技术力量雄厚的优势，参与政府投资审计，并依法接受国家审计的监督和指导，确保审计质量。

（二）加强投资审计专业队伍建设。尽快组建汉中市投资审计局，为政府投资建设项目审计提供组织和人力保障，以适应现代政府投资审计的需要。一是政府投资规模和总量不断扩大，成立专门的投资审计局势在必行。政府投资始终是拉动经济增长的主要引擎，是保持社会发展和经济稳定持续增长的主要途径。二是借鉴其他审计机关的成功经验。目前，陕西省已有4个地市成立了正县级投资审计局，汉中市已有6个县区成立了正科级投资审计中心，在政府投资审计中发挥了重要作用。三是随着审计事业的发展，审计职能已经由经济监督、经济评价、经济鉴证上升到国家治理高度，审计任务将更加繁重。因此，应该成立“汉中市投资审计局”，以适应日益繁重的审计工作需要。

（三）提升审计监督水平。要树立管理审计和绩效审计的理念，在突出对工程造价审计的同时，加强对投资决策、投资管理、招投标管理、合同管理、工程管设计与监理、材料供应、项目绩效、环境保护等环节的审计，不断提高政府投资审计层次和水平。积极探索以项目建设过程管理为核心的跟踪审计。目前，政府投资审计大多是事后审计，主要起工程决算核查和监督的作用，对建设过程中已经造成的损失浪费无法挽回。因此，应该对政府投资的一些重点建设项目实行审计监督关口前移，提前介入，超前服务，将事前防范、事中控制和事后监督有机结合起来，贯穿到政府投资建设项目的各个环节，及时发现问题，堵塞漏洞，减少浪费，提升政府投资建设项目审计效果。

（四）提高审计队伍综合素质。一是各级政府要大力支持政府投资审计，审计经费列入同级财政预算。二是从高等院校或社会中介组织招考优秀人才，同时通过脱产学习和培训等方式,帮助现有的投资审计人员不断提高业务技能。三是上级审计机关抽调下级审计人员对一些大型政府投资项目协助审计，收到以审代训的效果。四是通过加强与外部的沟通，建立与外部专家人才的合作关系，多渠道吸纳和培养高素质的政府投资审计人才，满足政府投资审计的需要。