环境群体性事件的发生与防范: 从政企合谋到政企合作

+聂+军+柳建文

[摘要]环境群体性事件可分为事后救济型和事先预防型两种。环境群体性事件发生的诱因与一般群体性事件不同。文章利用重叠利益的解释模式来解释环境群体性事件发生的原因，认为环境群体性事件发生的直接诱因是政企合谋或民众对政企合谋的恐惧。为了预防环境群体性事件的发生，应抑制地方政府自利性的发展经济行为，企业应履行环境社会责任，民众依托环境NGO组织进行理性维权。

[关键词]环境群体性事件；利益重叠；政企合谋；环境NGO

[中图分类号]X5；D63[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）08-0049-05

一、引言：群体性事件与环境群体性事件

环境群体性事件，顾名思义，就是与环境有关的群体性事件。环境群体性事件引起社会和公众的高度关注，源于2007年厦门PX事件，此后2009年湖南浏阳镉污染事件、2009年陕西凤翔血铅事件、2011年大连PX事件、2012年四川什邡事件、江苏启东事件、浙江镇海事件等具有较大影响的代表性事件更是将环境群体性事件置于公众和社会关注的风口浪尖。

环境群体性事件与一般群体性事件发生的逻辑基本相同，不同点在于，环境群体性事件是因环境问题而引发，而一般群体性事件引发事件的原因多种多样；一般群体性事件大多涉及到暴力或暴力冲突，事件中人员的死亡和财产的损失，而环境群体性事件在这方面的表征较少或并不明显，参与的民众大多采取较为理性平和的方式来表达自己的利益诉求；就行为主体而言，当地政府往往是事件的直接责任者或冲突中的一方。

目前学界将群体性事件分为直接利益诉求的群体性事件和非直接诉求的群体性事件两大类，于建嵘提出的社会泄愤事件实质上就是非直接利益诉求的群体性事件。在笔者看来，环境群体性事件是直接利益诉求群体性事件中的一个较小的子类，环境群体性事件是因为参与事件的行为主体的环境权益受到了侵害或受到潜在的威胁而采取的一种非制度化利益表达方式。于建嵘将环境群体性事件细分为事后救济型和事先预防型的群体性事件两类，事后救济型群体性事件是权益已受到侵害后的维权，而事先预防型群体性事件是当地的民众意识到即将上马的项目可能发生的风险而发生的抗议行为。[1]不管是事先预防型群体性事件还是事后救济型群体性事件，参与的民众都是利益被侵害的当事人或潜在的当事人，因此，将环境群体性事件归于直接利益诉求的群体性事件较为合适。

二、问题的提出：环境群体性事件何以发生

随着工业化、城镇化进程加快和民众环保和维权意识的增强，过去五年来因环境污染问题引发的群体性事件明显增多，我国已经进入环境敏感期。在群体性事件和信访事件总量下降的情况下，环境信访和群体性事件却以每年30%以上的速度上升。[2]为什么环境群体性事件的总量不降反升？环境群体性事件是什么原因导致的？与一般群体性事件的发生逻辑有什么异同？

目前，学术界对于一般群体性事件研究较多，但对环境群体性的关注不够，研究较少也不够深入。关于环境群体性事件的成因，学界一般认为，环境群体性事件的发生，主要是公众的利益受到了侵害，这些利益包括居住环境保护的利益、环境健康利益等。当利益受到了侵害，在通过正常的利益表达机制无法奏效的情况下，而借助于非制度化的表达来实现自己利益诉求。[3]张新文等更进一步地论证了预防式群体性事件的发生是地方政府、污染企业和受损民众三个主体之间利益冲突的结果。[4]也有学者研究了环境群体性事件发生的机理，但在笔者看来，环境群体性事件发生的群体心理机制、草根动员机制、舆论传播机制等，与一般性群体性事件的发生机制并没有根本区别。关于环境群体性事件的预防，学界尚无达成共识，荣启涵认为，用协商民主解决群体性事件。[3]姜华则从环境的角度提出，做好工业谋篇布局，建立配套的环境经济补偿机制；抓好企业本质安全设计，构建规范的环境风险管理体系；堵疏结合，确保公众环境利益最大化。[2]刘岩等从风险冲突的视角，提出了风险沟通是消除风险分歧、预防风险冲突的关键，只有这样，才能有效地预防环境群体性事件。[5]

以上关于群体性事件发生原因的研究，以利益为切入点，较为详细地分析了环境群体性事件发生的根本原因是当地民众利益受损以及正常的利益诉求得不到有效的解决，民众不得已而采取的非制度化的激进利益表达方式。从利益角度来对环境群体性事件进行分析，抓住了最为根本的原因，但是，这些研究没有透彻地分析公众的利益如何受损？地方政府在其中扮演了什么的角色？当地政府、污染企业、民众之间的利益冲突和利益重叠是如何导致环境群体性事件发生？由于对环境群体性事件发生原因的研究深入不够，学界在提出防范环境群体性事件发生的措施上林林总总、五花八门，没有从根本上找到防范环境群体性事件发生的治本之策。鉴于此，本文试图分析在环境群体性事件中的地方政府、企业和公众三者之间的利益交叉组合状况，并从利益重叠的视角对环境群体性事件发生的原因做出新的解释，并在此基础上提出防范环境群体性事件的对策。

三、重叠利益：一种环境群体性事件发生的解释模式

齐杏发在分析劳动关系领域中的地方政府、劳方和资方三者利益组合的复杂结构时，提出了重叠利益的解释模型。[6]受该书分析框架和解释模式的启发，本文尝试使用重叠利益的模式对环境群体性事件发生的原因进行解释。在环境群体性事件中，主要的行为体有三个，即地方政府、企业和公众，三者之间的利益的组合呈现出复杂的利益结构。在数理组合上，地方政府、企业、公众三种利益的排列组合，可能出现七种情况，用韦恩图直观地表示：

如图1所示，地方政府、企业和公众的利益组合形成了七个区间。

A区间，是地方政府、企业和公众利益的交集。如果从政府的角度来看，位于A区间的地方政府的行为，对于三者都是有利的。

B、C和D区间，分别代表的是政府和企业利益、政府和公众利益、公众和企业利益的交集。同时，B、C、D所代表的区间分别与公众利益、企业利益、政府的利益是背道而驰的。

E、F和G区间，分别代表的是仅仅符合政府、公众、企业的利益。

在环境群体性事件中，我们从利益的角度出发，将事件中的各主体之间的利益关系较为形象地表现出来。在环境群体性事件中，如果一项行为位于A区间，那么这个行为同时满足了三者的利益，当然这是皆大欢喜的事情，这正是为预防环境群体性事件所必须要做的事情。在环境群体性事件中出现最多的是位于B区间的情形，也即，一项行为满足了政府的利益和企业的利益，但却对公众的健康利益造成了损害，比如，当地政府为了盲目增加GDP的总量和增加税收，引进了污染较大的企业，如果企业建设投产，企业赢利，但是，由于该企业生产造成污染，危及到当地民众的健康权益。由于企业事实上已经对环境造成了破坏，或者民众预料到企业将给当地的环境造成污染，因此，民众采取了正常的利益诉求渠道表达诉求，由于正常的诉求得不到回应或者诉求的利益没有实现，他们进而采取了一种制度外的激进的表达方式，如此这般，环境群体性事件就发生了。

以下我们用利益重叠的模型对事先预防型和事后救济型的群体性事件进行分析。

一是政企合谋：事后救济型群体事件发生的直接诱因。如前所述，所谓事后救济型群体性事件，就是污染企业已经对当地民众的健康权益造成了事实上的侵害，民众采用制度外的方式来表达自己的诉求进行维权的事件。在2009年陕西凤翔血铅超标事件中，东岭冶炼公司排污造成当地至少625名儿童血铅超标；[7]在2009年湖南浏阳镉污染事件中，“一个曾经被勒令关停的污染化工企业，二次转移中，竟被招商引资再次引进入住双桥村。从此，在化工厂运转5年多时间里，周边村民与污染企业进行了不屈不挠的长期较力。最终，在近3 000村民中509人重金属超标、多人死亡、化工厂周边500米范围内土壤严重污染。”[8]在这两起事件中，凤翔县政府在督促冶炼公司履行协议方面行政不作为（如，冶炼公司没有按照协议的要求，未能按期组织对东岭冶炼公司卫生防护范围内的村民实施搬迁，当地环保部门没有对冶炼公司进行有效的监管），浏阳市政府则将一度关停的企业“招商引资”至该县境内，其行为属于政企合谋，致使当地民众健康权受损。在这两起事件中，由于政府与污染企业或明或暗地合谋，实现了它们的共同利益，即图1中的B区，但损害了民众的利益，这引起了当地民众的不满，直接诱发了环境群体性事件的发生。由上可以看出，在救济型环境群体性事件中，政企合谋是导致环境群体性事件的直接诱因。

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二是民众对政企合谋的恐惧：事先预防型群体性事件的直接诱因。所谓预防型群体性事件，是指某一项目尚未上马或投产，但由于当地民众对该项目在将来有可能带来的环境风险产生恐惧心理，在采用正常的利益表达方式阻止该项目上马无果后而发生的群体性事件。在预防型群体性事件中，企业并没有投产，更谈不上对当地民众的健康权益造成侵害。但是，为什么民众会采用较为激进的制度外的利益诉求方式来阻止其上马投产呢？在2012年发生的四川什邡事件、江苏启东、浙江镇海事件中，即将上马的三个项目都通过了环保部门的环评，应该说，如果这三个项目按照法定程序真正通过环评，并且项目上马后，项目的性质、规模、地点和采用的生产工艺不发生重大变动，企业按照环评的要求，履行好防止污染、防止生态破坏的义务，并不会对当地的环境造成污染、不会对民众的健康权益造成侵害的话，这样，既能发展经济从而增加GDP的总量，企业也会盈利，政府、企业和民众皆大欢喜，这样的行为位于图1的A区间。但是，在民众看来，这样的行为只是政府和企业共谋获利（政府获得了GDP增长的政绩，企业赚得了高额利润），而损害了他们自己的利益（民众的健康受到了威胁），因而位于B区间。为什么民众强烈反对这些项目的上马投产呢？这主要是因为民众对未来风险的强烈感知和建构而产生的恐惧心理，[5]导致了他们阻止项目投产。民众为什么会产生强烈的恐惧心理呢？从表面上看，他们恐惧的是污染的威胁，恐惧的是污染给他们生命健康带来的威胁，从更深层次来看，他们恐惧的是有损公众健康权益的项目在官方行政意志下强行上马，也即他们恐惧政企合谋以及企业项目上马后带来的环境风险。他们产生恐惧心理，一是缘于他们强烈的感知，最近环境污染事件尤其是触目惊心的重金属污染事件报道屡屡见诸于报端，这给他们留下了难下抹去的记忆。二是由于他们对风险的主观建构。强烈感知的是看得见摸得着的实实在在的风险。而主观建构的风险，则是基于以往的经验体验和知识，在他们的头脑中凭主观认识产生的风险。因此，主观建构的风险具有较强的主观性，但是这种主观性也具有一定的客观依据。以PX事件为例，2007年厦门PX事件、2011年宁波PX事件、2013年昆明PX事件相继发生，最终的结果是政府宣布终止PX项目。既然PX项目的产品与我们每一个人的生产生活息息相关，如果每一个PX项目都遭遇像厦门、宁波和昆明那样的厄运，那么我们的生产生活就会受到巨大的影响。放眼国外，是不是国外的PX项目都会像在中国厦门那样遭到激烈地抵制呢？外国PX项目的选址与居民区的距离（如韩国是15 km，日本为10 km）远小于中国官方规定的距离；[9]外国人的环保意识和健康意识也丝毫不逊色于中国人。在外国，PX项目并不视为对健康的巨大威胁，因而没有引起公众对PX项目的强烈反对。原因何在？因为外国政府对安全生产相当重视，企业对安全生产和环保投入了巨大的成本，因而公众并没有视其为威胁。在中国，情况明显不同。地方政府及其官员追求的是GDP，PX项目巨额的投资（如厦门PX项目计划总投资108亿元，宁波为558亿元）和产出使地方政府产生强烈的使项目落地生根的冲动。而对于企业来说，项目投产将产生巨大的利润。这样，政府和企业各取所需，相互联结，合谋获利。但在中国这样一个信任缺失的国度里，尽管PX项目通过了环评，但并不足以使公众放心，他们担心甚至恐惧的是，环评可靠吗？环评信得过吗？环评是不是政府与企业进行暗箱操作愚弄百姓？项目投产后，企业安全生产和环保的承诺能实现吗？中国人“宁可信其有不可信其无”的传统观念迫使他们未雨绸缪，防患于未然。事后救济型环境群体性事件发生的严重污染足以使他们相信自己，不相信政府和企业。在陕西凤翔血铅事件中，项目投产前政府和企业信誓旦旦的许诺（对环评影响范围内的居民实施搬迁），却在项目投产之后化为泡影，致使当地大量儿童血液中铅含量超标。

总之，在预防型群体性事件中，表面上促使民众阻止污染企业项目上马的是民众对污染的恐惧，但实质上是他们对政企合谋而使他们的健康权益受到威胁的恐惧。综上所述，环境群体性事件发生的直接诱因是政企合谋或民众对政企合谋的恐惧心理。

四、环境群体性事件的防范：从政企合谋到政企合作，消除民众的恐惧心理

1. 抑制政府自利性的发展经济行为

环境群体性事件与一般群体性事件的发生逻辑并无太大的区别，最重要的区别是引发事件的诱因不同。在环境群体性事件中，政府与企业合谋，双双从中获利，与民争利，损害了当地民众的利益。因此，从一定的意义上来说，环境群体性事件主要是由当地政府导致的，环境群体性事件的主要责任者也是政府，政府有时是环境风险的策划者，有时是环境风险制造者的庇护人。如果政府坚持科学发展观和正确的政绩观，不盲目地追求GDP总量；如果政府在环评中严格把关，造成污染的企业就不会落地生根；如果当地政府对污染企业进行严格的监管，……，环境群体性事件发生的机率就会大大降低。

政府具有公共性和自利性的双重属性。一方面，政府是公共利益的代表，政府因维护和实现公共利益而设立，这是政府的公共性的属性。发展经济，提供公共服务，改善民生等是政府公共属性的应有之义。另一方面，政府也具有自利性的属性，也即，政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的特性。在现实政治生活中，往往会发生“官意驱逐民意”、“私意驱逐公意”的现象。[10]在“唯GDP论英雄”的考核指挥棒下，地方政府及其官员为了追求政绩和升迁，盲目追求GDP的增长，以环境污染为代价，引进污染项目给地方政府及官员带来经济上的激励，忽视民众的健康甚至侵害民众的健康权益，这显然是政府自利性行为。

抑制政府自利性的经济行为，一是要靠政府及其官员的自律。为了取得民众的信任，提高政府的公信力，政府在招商引资时，尤其是引进涉及到民众的身心健康的企业项目时，要科学地进行环境影响评价，及时披露政府和企业环境信息，保障公众环境知情权，拓展公众环境参与权。但仅仅通过自律，远不能阻止政府自利性的经济行为。二是要从制度设计上消除政府自利性经济行为的空间。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革政绩考核机制，[11]不再唯GDP论英雄。这将在很大程度上消除地方政府自利性经济行为的动力。中央及其职能部门还应出台进一步细化此项规定的具体操作办法，使该项重大决定落到实处。三要加强对地方政府的监管。中央、省级政府应该进一步监管地方政府的经济行为。在目前“官员政治锦标赛”模式和“行政逐级发包制”模式下，地方政府具有较大的自主性空间。为了追求GDP增长，地方政府对一些污染企业默许、放任、支持、纵容甚至相互勾结。比如，一些地方政府为了追求经济总量的上升，对企业环评放低标准，对一些生态威胁的项目出台优惠政策，提前“许诺”，甚至帮助企业在审批时过关，对企业在生产过程中的安全生产、环保投入方面的监管不作为。为此，应加大中央政府对地方政府环境保护考核和违规惩罚力度，降低地方政府和企业的合谋系数。[12]

2. 企业履行环境社会责任

企业是利润最大化的追求者，盈利是企业重要的经营目标之一，同时，企业必须履行社会责任尤其是环境社会责任。企业承担环境社会责任是从根本上解决环境的“外部性”问题和政府失灵的需要，也是企业维护可持续发展的重要路径。[13]企业要不断加强伦理道德约束，转变经营观念，建立健全由外部利益相关者共同治理即由企业、政府、社会共同参与的公司治理模式，协调和平衡利益相关利益者的利益诉求，推动企业的生态效益、经济效益和社会效益的统一。

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如上所述，如果政府不惜以牺牲环境为代价片面追求GDP增长，企业不履行社会责任而将盈利作为唯一的经营目标，政府与企业为了各自的目的而相互勾结形成利益合谋，也即图1中的B区的行为，两者的利益相互重叠，却侵害了公众的利益。为了消除环境群体性事件尤其是防止预防型群体性事件的发生，必须阻断政企合谋的链条。

3. 公众依托环境NGO组织理性维权

在当下的中国，社会群体尤其是弱势群体在制度化的利益表达方面存在着利益表达渠道较少、利益表达渠道不畅、利益表达效率低下，在一定程度上催生和强化了“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的心理。2012年江苏启东事件、四川什邡事件、浙江镇海事件中，公众通过激进的制度外利益表达方式，阻止了污染项目的投产。从某种意义上来说，这种激进的制度外利益表达方式，游走在违法的边缘，在现代化的政治进程中，这种利益表达方式是非理性的，不应提倡。在既定的利益表达格局下，公众如何合法有效地表达环境诉求呢？笔者认为，可以依托环境NGO组织理性维权。

环境NGO组织通过环保宣传、环保建议、环保行动、环保维权等方式参与环境管理。[14]在环保宣传方面，环境NGO组织可组织专业人士向公众宣传环保的专业知识，消除因知识的欠缺而引发的恐慌。比如，PX的危害、选址离居民区的安全距离、需要采取的防护措施等，参与PX事件的民众并不完全清楚。在环保建议方面，环境NGO组织能充当政府、企业与公众之间沟通的桥梁，防止政府封闭性决策和信息封锁，环境NGO组织可以将民众分散的意愿和利益诉求集中地、理性地向社会、政府反馈，是“上情下达”和“下情上传”的中介，[15]有效解决环境群体性事件中的信息不对称的问题。在什邡事件中，钼铜矿从立项到审批通过至少有两年的时间，但直到开工仪式的新闻报道后，大部分居民才知道它的存在。[1]在环保行动方面，环境NGO可以汇聚民意，通过对话、听证会、请愿、策略联盟等方式向政府或企业提出，高效地表达民众的利益诉求，[14]使政府和企业有明确的谈判者和对话者。在环保维权方面，环境NGO组织可以向政府和企业表达公众的利益诉求和主张，能够以原告的身份依法提起环境公益诉讼，解决了个人名义提起公益诉讼的重重障碍。

五、结论和反思：构建政府、企业和公众多赢的格局

环境群体性事件大都以项目的停建、停产或搬迁为最终结局。从博弈论的视角来看，在政府、企业和公众三者的博弈中，公众是博弈的最后的赢家，公众消除了环境污染对他们带来的事实上的威胁或潜在的威胁，他们的健康权利得到了维护；政府的公信力下降，片面盲目追求GDP增长，与企业合谋的行为被揭发和制止；企业为了追求利润的最大化，未能履行企业的社会责任尤其是环境社会责任。

在事后救济型环境群体性事件中，政企合谋，与民夺利，当地民众的健康公益受到了侵害，是事件的直接诱因。在预防型环境群体性事件中，民众对未来风险的感知和构建，进而对政企合谋的恐惧是直接的诱因。因此，政企合谋是环境群体性事件发生的直接诱因，要有效地预防环境群体性事件的发生，就要阻断政企合谋的链条，政府要责无旁贷地承担公共利益代表的角色，企业积极履行社会责任尤其是环境社会责任，公众理性平和地进行利益诉求和维权，只有这样，政府、企业和公众才能实现共赢。

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[8] 南方都市报.湖南浏阳镉污染调查[EB/OL].[2014-01-11]凤凰网，http://news.ifeng.com/society/5/200908/0811_2579_1295978.shtml.

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