土地财政对农村集体建设用地流转的“倒逼”机制研究

作者简介：陈云云，(1989-)，女，汉族，江苏省淮安市人，硕士研究生，单位:西南交通大学公共管理学院，公共管理专业，研究方向:行政管理。

摘要：随着新型城镇化的出台，改革政府收入来源和土地财政成了人们关注的热点话题。自94年分税制改革以来，地方政府为了弥补财力的不足，纷纷加强了对土地财政的追求，鼓励集体建设的流转。然而，土地财政对集体建设用地的流转存在着“倒逼”现象，集体建设用地的流转有加强了对土地财政的追求，形成了“恶性循环”。由于土地财政存在着一系列的财政和金融风险，加上集体建设用地流转中存在着政府失灵现象，这更加加剧了“倒逼机制”的恶性循环的风险。搞清楚两者现象以及他们之间的关系对于认识当前转型时期的经济有一定的帮助。

关键词：土地财政；集体建设用地流转；倒逼机制直至今日，中国社会主要还是一个农业社会，大多数的老百姓仍然是农民。乡村人口比重虽说在逐渐的缩小，但是比例仍然不小(见表一)。对于农民群体和农业社会来说，土地始终是最为重要的生产和生活要素，正因为如此，土地制度的变迁才可谓是中国社会变迁的一种缩影，研究中国农村土地制度变迁具有十分重要的制度价值和现实意义。

表一：2005-2012城镇乡村人口比重(数据来源于中国统计年鉴)年份城镇人口比重(%)乡村人口比重(%)200542995701200644345566200745895411200846995301200948345166201049955005201151274873201252574743

一、土地财政的论述

(一)、土地的重要性

威廉配第说过：“土地是财富之母，劳动是财富之父”，土地及其产出物是人类赖以生存和发展的物质基础。在四大生产要素中，没有土地，资本、劳动力和科学技术要想创造财富几乎是无稽之谈，它是社会生产的劳动资料，也是农业生产的基本生产资料。

不论是封建王朝的更迭，近代社会党派之间的变革，还是新中国成立之初到改革开放的治国思路的转换，无一不是与土地问题联系在一起的。封建社会时期，由曹魏时期的“屯田制”到西晋时期的“占田制”再到北魏至唐朝的“均田制”；半殖民地半封建社会时期的太平天国时期的天朝田亩制度到民国时期的民生主义；中国共产党建党初期农地政策由土地革命时期的“打土豪、分田地、废除封建剥削和债务”到抗战时期的“地主减租减息，农民交租交息”再到解放战争时期的“没收地主土地，废除封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的政策，按农村人口平均分配土地”；新中国成立后，由开始的土地私有私营到生产合作社时期的公私合营再到人民公社时期的公有公营最后发展到家庭联产承包责任制的实践创新，这些无一不与土地问题牵扯在一起。

中国社会未来的发展更离不开土地问题的制约，土地在中国社会也不再纯粹是一种经济要素和资源，而成为关乎中国政治和社会稳定、影响中央和地方关系、累积金融和财政风险的大问题①。土地作为一种经济要素参与国民经济的行为值得研究。

(二)、土地财政发展的原因

据统计，2010年和2011年，土地出让收入分别达到28万亿和315万亿元。其规模已经达到地方预算内财政收入的60%，2013年全国土地出让金收入猛增至41万亿。自2001年以来，我国土地出让收入已高达十几万亿元的规模。

作为中国转型时期特有的经济现象，土地财政特指1994年以来中国分税制改革以后，在中央和地方财政体制不完善的情况下，地方财政为达到缓解财政压力的需要，利用自身拥有可支配的收入和资源以实现政治收益的最大化为目标，以城市用地规模膨胀为核心，通过土地收购和出让之间的“剪刀差”，以获得地方政府资助支配过程中所产生的资产以及延伸收益，它的主要应用对象是生产投资活动建设和基础设施建设，因而形成的一套由地方政府建立的相对独立的分配体系和财政收支活动②。简单的说，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫“第二财政”。造成土地财政的原因可以从以下几个方面着手：

1、分税制改革的客观结果

2000年以前普遍流行这样的说法“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”，它在一定程度上反映了中央与地方之间财力分配状况③。自1994年分税制改革以来，形成了一个财政收入权上收而支出权下放的财政体制格局，事权和财权的不对等，导致地方政府在财政上心有余而力不足，省级以下地方政府普遍面临着巨大的财政压力，政府级次越低压力越大，财政收支平衡严重地被打破。除了在分税制体制内获取更多的税收收入以外，地方政府往往会增加预算外收入来缓解经济压力。1998年住房市场化改革增加了对土地的需求，地方政府也从中窃取“商机”，他们一方面以“招拍挂”的形式向市场供应土地来获取高额的土地出让收入；另一方面，大力发展城市建筑业和房地产业，做大“GDP蛋糕”，从中获得相应的预算内税收收入，变相地变预算外收入为预算内收入。长此以往，这些所谓的“城镇化”大量征用集体土地和进行旧城拆迁改造，不断扩大城市规模，土地财政格局逐渐形成。土地财政成为地方政府预算外收入的重要组成部分，它的功能也从最初的弥补地方政府预算内收入不足，逐步发展成为地方政府建设资金的主要来源。

2、中央与地方委托——代理关系的鞭策结果

计划经济的逐步瓦解带动了与之相适应的地方作为中央附属与分支机构结构的逐渐消亡，取而代之的是与市场经济相适应的中央承认地方政府作为一级利益主体合法地位的模式，开始有自己独立的部门利益于是中央与地方之间形成了一种委托——代理关系。这种政治体制的转换，对官员考核的标准也由之前的政治挂帅转变为现在的以经济绩效为主。由于官员“经济人”的一面，在这种政绩的刺激下，激励了地方政府和地方官员在其任期内最大限度的攫取体制内和体制外的资源，所以以GDP和地方财政收入增长率为考核指标的任期考核机制促生了土地财政这一“预算软约束”行为的愈发激烈。

3、现行的土地、征地制度不完善的导向结果

《宪法》第十条规定：“城市土地归属于国家，在农村以及城郊土地，除去法律明确规定属于国家之外，应当归属于集体；而宅基地、自留山等也都归于集体。而为了公共利益的需要，国家可以按照法律法规对土地进行征用和补偿。而任何个人或是组织都无权侵占、买卖或是转让土地。”。政府代表国家，是集体农地转为国有土地的唯一仲裁者，同时也是国有土地一级市场的垄断者。同样一块土地，因为所有制的不同，形成了地价价“剪刀差”，地方政府获取了事实上的土地剩余索取权和剩余控制权，为了追求自身资源控制最大化与土地收益最大化，大规模的将农村集体建设用地转化为国有建设用地，这直接导致了土地财政形成的物质基础。

《宪法》第10条、《物权法》第42条及《土地管理法》第2条均规定，国家基于社会公共利益的需要并依照法定程序，在做出适当补偿的情况下可将集体土地征用转为国有土地。但是这其中并没有对什么是公共利益做出明确的规定，公共利益的内涵和外延只能由政府随意的解释。这实质上是给予了地方政府无限的集体土地征用权。

在所调查的征地案例中，在288%情形下，农民事先没有得到任何通知；582%的情况下，补偿的多少根本没有事先征求农民的意见。60%经历了征地的村庄，农民对补偿都不满意，697%不满意的原因來自补偿太低④。另外现行的土地法律也没有建立征地听证制度，没有给予农民讨价还价的权利，这在一定程度上让地方政府更加肆无忌惮。由于地方政府在征地过程中处于绝对制度优势，既享有土地征用决定权，又享有补偿决定权，同时集还是征地政策的制定者、执行者于一身，追求利益最大化加上制度的便利导致了土地财政愈发膨胀。

(三)、土地财政存在的风险及去向

1、土地财政的风险分析

地方政府过度依赖土地出让所带来的收入以拉动经济发展的形式，这明显是不符合经济发展的规律的，这样导致的后果是牺牲和消耗农民群众的福利，所以，它存在着较大社会风险。

(1)、财政风险

首先，土地财政赖以生存的土地资源是有限的。一旦资源紧张，财政链条将会断裂。据全国第二次国土调查的数据显示，2009年全国耕地2031亿亩，至2012年底全国耕地面积为2027亿亩，我国人均耕地从1996年159亩，降至2009年152亩，人均下降007亩，明显低于世界人均耕地338亩水平。

其次，市场经济规律与政府财政支出刚性原则可能相悖。显示经济运行过程中，地方政府垄断了土地市场，但是这种垄断是一种征用过程中利益的垄断，土地出让要想成功必须还要遵循市场等价交换原则。地方政府在出让土地时，是一次性获得土地出让收入的，收入的大小会受到宏观经济的影响。然而，由于地方政府的特殊角色，公共支出具有刚性和持续性，尤其是在国民经济较为萧条的时期，刚性和持续性显得尤为明显。由于收支运行的不同规律，在经济形势急骤下降的情况下，会形成较大的财政缺口，引发财政风险。以2008年的金融危机为例，08年地方政府土地出让收入占地方本级财政收入比重从2007年的5196%下降到3635%。然而，地方本级财政支出却增长了2868%。如果经济态势进入长期低谷期，地方政府只能通过举债，长此以往，可能引发财政风险。

再次，“一次收取，当期使用”违反了代际公平原则。中国当前土地财政“一次收取，当期使用”的特征违背了“代际公平性”原则。在缺失有效的土地租赁情的情况下，一些地方最大化的将土地进行出让，这样不但会提前透支财政收入，而且将会增加额外的债务风险，损害集体和后代的利益。

最后，由财政风险可能引发一系列社会风险，影响社会的和谐稳定。具体如图一所示。图一：财政风险引发社会风险的传导路径

(2)、金融风险

周雪飞(2009)归纳了现时期“土地财政倒逼金融”机制的循环链条：地方财力不足→依赖土地财政→各地竞相招标、拍卖、挂牌土地→地价上涨推升房价→房地产泡沫堆积→危及银行信贷安全→房地产金融风险日益显现⑤。

另外，招拍挂制度中推行的价高者得之的原则助推了土地价格的攀升，这符合了地方政府追求自身利益最大化的心理，地方政府不断的给予市场土地使得土地供给量大大的增加，这也给土地需求者传达了一个价高者才能得之的信号，为了在竞争中获胜，他们想方设法的迎合土地供给者追求利益的心理，最终使交易价格远远地超出了供求平衡时的价格。如图二所示，由于城镇化和工业化的发展，市场对土地的需求D与地方政府供给的土地S本可以达到一个均衡的状态，使得价格也达到一个供给平衡的状态。由于地方政府“经济人”的角色，大规模的向市场供给土地，供给曲线由S变为S，原先的土地均衡价格也由P增长到P。图二：供给量增加导致土地价格攀升

二、农村集体建设用地流转的论述

农村集体用地流转，指的是农村集体土地中已经按照法律的规定实现了非农建设用地和农用地的使用相关手续，这样的使用权是经过了批准的，采用的方式是转让、租赁等多样的方式，也实现了土地使用权的转移或变更，即集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。

(一)、发展成因探析

1，农村集体土地利用粗放、效益不高现象严重

农村集体建设用地由于乡镇企业的衰落和人口的城市化迁移而大量的闲置，导致土地资源配置的低效和土地功能的缺失。农民集体土地的财富价值无法实现而成为“僵化”的资本，社会财富遭受巨大的浪费。

以北京市为例，根据北京市2011年度土地利用现状变更调查结果，集体土地面积为1325705平方公里，占土地总面积的8080%，农村集体建设用地总量大但布局分散，利用强度小且效益不高。具体表现在：

一是农村居民点分布散乱，占地面积大。据统计，2011年我市农村人均建设用地面积达582平方米，农村居住用地与农村人口变迁呈逆向发展；二是集体产业用地经营粗放，整体效益较低。全市集体产业用地约477平方公里，其中76%为集体工矿仓储用地，产业类型低端，规模较小,用地效率普遍较低，且过于分散，没有形成合理的产业布局和集聚效益；三是集体土地闲置浪费。部分郊区农村，因农民大量“进城”，农宅闲置浪费。

2、我国现行的土地法律制度存在着制度不均衡的现象

所谓的制度不均衡指的是人们对现存制度存在着一些不满意或者是不满足，处在想要改变但是又没有改变的状况，也就是制度供无法适应制度需求⑥。我国实行的是土地国家所有和集体所有的二元土地所有制。按照《土地管理法》规定,国有土地的使用权可以进行出让、转让或者是出租等，也就是法律按照不动产用益物权的模式设计运作;但是，对于集体建设所用地使用权来说，就不能享受到用益物权的处分权能,权利人只有在出资、入股、联营等特定情况下才能发生权利转让,原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。

按照现行法律的规定，国有土地使用权主体将不受任何限制，而集体建设用地的使用主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位和个人,而集体建设用地在交易中也有着严格的规定，只有破产或是被兼并的企业才能够转移集体用地的使用权。两者在交易主体和交易范围上存在很大的区别。

3、土地流转过程中隐藏的潜在收益巨大

在集体建设用地流转这一过程中，涉及到的行为主体农民，企业和地方政府他们均得到了一定的收益，这在一定程度上激励了土地的流转。在土地资源紧张以及流转速度限定的情况下，农民获得的收益也在增加；随着国家征地成本的逐年增加，土地的价格弹性大于其供给弹性，造成土地价格的高居不下。然而集体建设用地流转可以增加土地凉的供给，一定程度上导致土地均衡价格的下降，这不仅能降低企业的成本而且还能增加企业的效益；对于政府而言，集体建设用地的流转可以缓解因征地而引发的社会矛盾，减少了非经济成本，带来较好的社会效益，并且政府可以通过向企业的征税而增加收入。因此可以说，与国家征地相比较，集体建设用地的流转至少实现了“卡尔多改进”。

(二)、流转中存在的问题

1、法律法规与现实发展不协调

现行法律关于集体建设用地流转的规定和农村现阶段的现实情况存在着明显的差异。这种分歧不能充分保障农村集体建设用的使用者的权利。此外，我国现行的土地产权制度、征地制度等难以得到最大化的实施。集体建设用地的制度急需调整和规范，而与之相关的法律也应该得到实质性的突破。

2、政府失灵导致集体组织利益受损

在农村集体流转的过程中政府失灵主要体现在以下几个方面：第一，代替了市场机制对建设用地进行配置；第二，干预行为不完善，这也导致了不合理的流转行为。在流转中，我国政府采取的是直接性的干预措施，并对土地一级市场垄断控制,此种垄断行为削弱了效率等方面的追求，对土地价格市场也有较大影响，不能够充分发挥市场在土地资源配置中发挥的作用，也会造成集体用地的使用效率变低。这种由于政府的管理错位以及定位不准等原因引起的问题,通过政府手段不能得到有效地解决,便形成集体建设用地流转中的“政府失灵”。这在很大程度上造成了农村集体组织效益的损失⑦。

3、使用风险较大致使流转受到限制

由于集体建设用地在目前法律規定条款下与国有土地存在着一些区别，所以在使用上存在着一定的风险。主要表现在集体建设用地的使用权的取得没有法律、法规的充分保护；面对的所有权主体是农民集体且在土地的使用上可能有违规违法行为的存在等。非风险偏好型的企业在选择这些地块的时候就会考虑风险因素，这势必会对集体建设用地的流转造成影响。

(三)、规范的方向

农村集体建设用地的流转，一方面可缓解城市工业用地需求压力，打破建设用地结构不平衡的局面，实现结构优化，推动地方经济发展；另一方面通过农村建设用地流转，农村集体建设用地土地功能不断完善，土地资产价值得到实现，充分实现财富的货币化，打破土地“僵化”资本的特点。乡村集体组织和农民可以从土地要素的流转中获得货币化的财产性收益，这对于缩小当前城乡收入差距、保持经济持续增长意义重大。但是我们还应该看到农村集体土地流转仍然存在着很多的问题，规范农村集体建设用地也迫在眉睫。

实践生活中，规范集体建设用地的流转已引起了政府的广泛关注。近日，广州印发“土地管理新规”推进集体用地入市流转，提出推进城乡建设用地增减挂钩，推进集体建设用地入市流转；加大闲置土地处理，明确规定补交增值地价计收标准和责任归属等；农村土地承包经营确权登记颁证工作是2008年以来连续4年中央1号文件和十八届三中全会及中央农村工作会议精神提出的明确要求，日前遂宁农村土地确权颁证工作已核实325万农户。另外，自贡市创新驱动深化农村集体土地改革，深化“双挂钩”改革试点的工作也在如火如荼的进行。

1、明晰产权的同时防止“反公地悲剧”

德姆塞茨认为：“产权是一种界定人们如何受益以及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使它修正人们所采取的行动。产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上他们能够帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。”在土地流转过程中，界定明晰的产权能带来效益的增加，减少不必要的成本。但是我们可能忽略的是，从资源配置方面来讲，赋予了更大的土地使用权利并不说明能够提高和扩大土地经营的规模。伴随着越来越多的农村人口“进城”，他们并不十分关心土地产出量，也并不关心在土地使用和建设上的措施，这样一来，农村土地更加无法达成规模效应，甚至基础农业生产也难以获得保证。因此，获得了更大的土地使用权利或许并不是提高了土地资源配置的效率，甚至可能是降低了土地资源配置率，而更大的土地权利，则会使得农村中不再从事农业活动的集体获取更多利益，而真正从事农业活动的群体也有可能而因此利益受损。本来明晰的产权可以带来集体组织效益的增加，但是却导致了资源的闲置和使用不足，造成浪费，由此所产生资源不能被充分使用的“反公地悲剧”。

2、减少政府的直接干预

陈利根(2007)、黃祖辉和汪晖(2010)、Kai-sing Kung和James(2002)认为，政府管制和征地权垄断是农村建设用地闲置及建设用地粗放利用的根源。因而，放松政府管制，消除城乡建设用地身份差异，是当前所要解决的关键性举措。

在现代经济运行过程中，政府发回的角色是种“有形的手”，这绝对不是让政府直接干预市场，而只是宏观上起到调控的作用。政府需要做的是加强规划指导、严格集体建设用地的总量控制和用途管制、建立和完善对地方政府及政府官员的绩效评估制度,这反而是实现帕累托最优的有效方式。

3、鼓励建立集体建设用地流转市场

随着近年来我国市场经济体制的逐步建立和完善,为了和农村各生产要素市场发展步伐一致，土地需要进入到市场竞争中与其他发展要素共同发展。所以，建立和健全农村土地流转制度，是我建立市场要素的一个重要组成部分。James和Benjamin W.(2007)、龙登高(2009)、周其仁(2007)、刘守英(2007)从农村建设用地的市场化的方向出发，并认为需要优化城乡土地的二次元结构，加速发展农村用地流转市场，运用市场机制的作用实现土地地“同地、同价、同权”是解决土地要素配置效率的关键。

作为一种比较稀缺的资源，集体建设用地进入市场以后，可以通过市场的优化和资源配置，不仅能够提高土地利用率，提高土地生产效率，而且还能够最大程度的降低社会成本，提高用地水平，保证农民土地能够实现经济的突破。

三、“倒逼”机制的研究

(一)、土地财政对农村建设用地流转的驱动作用

随着工业化和城市化的迅猛发展，土地资源的稀缺性日益显现。在当前的分税制体制和土地管理制度下，地方政府掌握了国有土地的剩余控制权，土地财政是地方政府可支配财源。土地财政激发了地方政府发展经济的积极性，改变了土地资源的配置方式，加速了城市化的进程，有助于推动经济结构的转型升级。这一列的优势让地方政府热衷于追捧土地财政。

土地财政的发展驱动了土地流转。地方政府大力推动农村建设用地的流转，最大限度地盘活存量集体建设用地，提高土地利用率，同时使农民参与到城市化进程中，分享城市化中的土地极差收益(张曙光，2007)。这与土地财政背后的目的不谋而合。由于集体建设用地流转比农用地流转具有更大的财富价值，而且直接关系到中国农村人口的城市化进程，因而，有学者把农村建设用地流转比作中国社会的“第四次土地革命”(周其仁，2005)。中国当前的土地城镇化大于人口城镇化的现象正是土地财政与集体建设用地流转发展的结果。

土地财政对农村集体建设用地流转的激励主要表现在：分税制导致地方事权与财权的不对等→土地财政发展→土地资源紧张，地方财政收入收缩→整理闲置土地的冲动膨胀→农村建设用地流转。

1、农村集体建设用地弥补了土地资源的不足

地方政府之所以能通过土地财政进行区域发展，在于城市土地的有限性及政府对土地市场的垄断。城市化的发展令城市土地愈发的紧张，伴随着城镇化的发展人口“城镇化”也在相应的发展，大量的农民“进城”，这对城市本来就紧张的土地造成了威胁，与城市繁荣的景象相反，农村大量的屋宅被闲置，加上本来就有大量面积的农村集体建设用地未被利用，这弥补了土地财政中土地资源供给不足的缺口。

农村集体建设用地只能弥补市场资源的不足，没有政府作为保障的垄断土地财政就得不到制度的保障。在现行的土地市场政府垄断的特征中主要包含有几个方面：首先是垄断制定资源政策。二是控制建设用地市场的准入度。首先是禁止集体土地进入一级市场,即出让市场;其次是建立土地储备制度,拓展一级市场,弱化二三级市场,即转让、出租市场。三是垄断建设用地的生产过程。政府确立统一征地,统一收购、统一开发、统一定价、统一出让的五统一模式,管制建设用地的供给渠道。四是垄断或事实上垄断土地市场运营的所有竞争环节⑧。

2、土地极差收益的获得加剧了对流转的追捧

由于目前我国实行的是城乡二元经济体制结构，导致了国有土地和农村集体建设用地“不同价,不同权”的局面。集体建设用地的流转必须先由国家征收转为国有土地以后，才能进行流转。如果允许集体建设用地的自行流转，无论是何作为都会使得属于土地的极差收益被农民或者是集体经济组织收入自己的腰包。所以在目前不允许集体建设用地自行流转的情况下，土地的极差收益被政府所“占有”，这在一定程度上让政府追逐利益的心理更加的膨胀，从而刺激了集体建设用地的流转。

(二)、农村集体建设用地流转对土地财政的促进激励

农村集体建设用地使用权均不能直接转让或者出租，该类土地必须先征收转化为国有土地后方可在市场上流通。随着工业化和城市化的不断推进，集体建设用地的需求量越来越大，增强了土地财政的“腰包”。这可能形成一个恶性循环的现象，对集体建设用地的需求越大，越能激发地方政府对土地财政的追求，这又“倒逼”了土地资源的紧张，加速了集体建设用地的流转。

四，结语

在当前中国形势的要求下，一方面地方政府不可能放弃对土地财政的追求，也不符合地方政府事权财权不对等的现实；另一方面由于各方面的利益博弈，农村集体建设用地的流转也不可能停止。要想解决这一问题，笔者认为应该从体制追根溯源。

(一)、打破条块利益，适当的权利上收

在我国行政区划的背景制度下，各级地方政府都是利益主体，在各自的行政管辖范围内都有独立的用地规划。集体土地流转中各自为政，这削弱了土地开发利用的整体战略和资源配置的效率。地方政府的体制障碍和地方利益导向导致的农村集体建设用地流转结构不合理现象严重。因此，加强宏观调控，打破条块分割的土地利用格局，要立足全局发展进行战略规划，适当的进行权利的上收，规范地方政府对土地财政的追求偏好。

(二)、改变地方政府双向垄断的定价模式

一方面，地方政府以买方角色低价垄断征地过程。这主要通过行政性强制征地垄断增量建设用地的来源；二是通过政府单方面规定的标准对被征收土地进行补偿。地方政府在二级市场上“招拍挂”所获得的土地出让金与土地补偿费之间的巨大差额无疑是刺激经营城市的热情不断高涨乃至城市空间不断扩展的直接动因。随着工业化和城市化进程的加速，地方政府以买方垄断为特征的大规模征地行为必然与以要素市场化流动为特征的市场经济体制发生内在的冲突。而地方政府在土地一级市场上凭借行政权力所形成的買方垄断严重扭曲了土地资源的配置。

另一方面，地方政府以卖方角色高价垄断土地市场。由于地方政府在土地一级市场中居于卖方垄断的地位，限制土地供给是地方政府作为城市土地市场的卖方垄断者获取高额土地出让金所采取的主要手段。土地招拍挂与城市房地产领域“地王”现象就是这一问题最好的例证。

所以，改变这种地方政府双向垄断的模式可以再一定程度上遏制住地方政府权力寻租追求土地财政的“野心”和“征用”农村集体建设用地获取土地出让金与征地补偿之间的巨大差价。

(三)、改变纯粹的GDP考核体系

由于我给目前仍处在经济转型期，所以个地方政府之间应该要发挥地方性资源的禀赋优势，增强区域间分工协作和资源整合，地方政府在决策时考虑市场经济规律和地区协调发展的长期收益因素。但是由于地方政府考虑到自己的效用函数，造成他们的行为模式趋向于实现上级政府的“GDP考核指标”和“地方财政收入”的最大化。在利益的驱使和诱惑下，地方政府盲目的招商引资，征用大量的集体建设用地。这不仅造成了地方政府产业的趋同化，也增加了转型的成本，有损于对于整个国民经济的提高。

(四)、拓宽地方政府投融资平台融资渠道。

在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方政府投融资平台融资渠道。通过这个举措增加政府城镇化的成本。

注解：

①刘守英.土地问题“政治化”［J］.中国改革，2010，(1).

②骆祖春.中国土地财政问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2012.4

③王春娟,焦雨生.分税制下的县财政来源分析［J］.当代经济，2007，(4).

④叶逗逗.社科院调查报告：60%被征地农民对补偿不满意［EB/OL］.http://china.caixin.com/2011-02-25/100229042.html,2011-02-25/2014-04-13.

⑤周雪飞.当前我国土地财政“倒逼金融“现象分析及对策研究［J］.财政研究，2008，(9).

⑥蒋晓玲.构建农村集体建设用地使用权流转制度的可行性分析［J］.农村经济,2007,(4).

⑦赵亚莉,吴群.农村集体建设用地流转：政府失灵与制度障碍［J］.经济体制改革，2010，(2).

⑧曾永昌.论土地市场的政府垄断［J］.社会科学研究，2002，(4)