我国公益诉讼当事人制度探究

作者简介：宁博(1986-)，男，满族，吉林省通化市人，吉林财经大学法学院民商法研究生。

摘要：我国公益诉讼的发展处在一个缓慢发展的阶段。通过分析对比中国公益诉讼网公布的公益诉讼案件记录，可以发现公益诉讼主体存在一定的错位。在原告方面，仅凭《民事诉讼法》规定的“法律规定的机关和有关组织”作为提起公益诉讼的主体不能符合社会的要求，而公民个人诉讼不仅能起到良好的社会效果，也可以在一定程度上监督损害社会公共利益行为。在被告方面，应该把相关责任单位及其监管的行政机关一同作为公益诉讼的被告，运用法律的力量来警示相关职能部门合理、合法的利用手中的权力，在源头上预防损害社会公共利益事件的发生。

关键词：公益诉讼；当事人；诉讼代表人制度2013年我国《民事诉讼法》进行了大幅度的修改，其中公益诉讼制度的加入获得了众多学者的支持，认为中国公益诉讼的春天即将到来。但是从实际情况来看，由于我国公益诉讼制度立法表述不清、诉讼主体含糊其辞而使公益诉讼迎来了真正意义上的冬天。2014年，作为中国半官方性质的环保组织中华环保联合会通报其2013年环境维权情况：全年一共开展8起环境公益诉讼，法院均以原告主体不适格为由未予立案①。2014年兰州市饮用水被污染，兰州市民先后多次提起公益诉讼均被法院以原告主体不适格为由未予立案。后，市民多次恳请兰州市消协提起公益诉讼，距离饮用水被污染已经过去一个多月，兰州市消协仍无进一步消息。从这两次案例不难看出，我国公益诉讼尽管在立法上有所表述，但在实践中仍然存在起诉难、立案难的情况。从中国公益诉讼网记录的2011年-2013年三年73起公益诉讼案件，来观察近三年我国公益诉讼开展的情况。②

一、我国公益诉讼当事人制度的样本分析

(一)提起公益诉讼主体的类型

2011年至2013年，提起的公益诉讼案件共有73起(表1)，个人作为主体提起的案件为59起，占案件总数的81%，社会团体作为主体提起的案件为8起，占案件总数的11%，行政机关作为主体提起的案件为3起，占案件总数的4%，检察机关作为主体提起的案件为3起，占案件总数的4%。可以分析出，近三年公益诉讼的起诉主体的主要部分是公民个人，而其它诉讼主体仅占少数。

表1原告情况统计原告类型检察机关行政机关社会团体个人合计案件数3385973所占比例4%4%11%81%(二)损害社会公共利益的具体行为和类型

73起公益诉讼的被告涉及5类主体分别为政府机关、企业、个人、医院、高校(表2)；8种诉讼类型为：侵害消费者权益类、行政行为不当类、环境污染类、公民人身损害类、不正当竞争类、妇女平等权类、高校损害学生利益类、就业平等权类(表3)；12种侵权行为。检察院、行政机关、社会团体一共提起14起公益诉讼，分为3类，其中环境污染类11起，侵害消费者权益类2起，行政行为不当类1起。另外5类诉讼，59起诉讼，均是由公民个人提起。

表2被告情况统计被告类型政府机关企业个人医院高校合计案件数313812173所占比例42%53%1%3%1%

表3损害社会公共利益的种类及案件审理结果2011-2013不予

受理受理驳

回起诉受理驳回

诉讼请求受理

撤诉受理

胜诉审理结

果不祥受理

调解合计侵害消费者权益类962421行政行为不当类239246127环境污染类21171113公民人身损害类1124不正当竞争类11妇女平等权类213高校损害学生利益11就业平等权类1113合计641931815873二、立足样本对我国公益诉讼当事人制度立法的解析

(一)对公益诉讼中原告的资格解析

1、对“法律规定的机关”的见解。

从上述数据分析看，曾提起过公益诉讼的有关机关分别为检察机关和环保机关，提起的诉讼均为环境公益诉讼。近三年，二者一共提起或支持起诉的案件为6起，全部取得胜诉。

从理论上看，对于环保机关即行政机关提起公益诉讼略有不妥。环保机关作为国家的行政机关，它的职能之一就是调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件。对于重大环境污染事故和生态破坏事件环保机关应该积极作为，利用行政权力对有可能破坏生态环境的行为提前监督，对于已经破坏生态环境的行为进行制止、查处等行政处理行为。行政机关不能正确、充分利用手中的权力而是直接把问题推给了法院，不仅造成了行政权力资源的浪费，也加重了司法部门的负担。

检察院作为诉讼主体由来已久，从1991年至今，各地人民检察院单独提起了不少民事公诉案件，最高人民检察院也曾一度将民事公诉作为全国检察机关民事检查监督的重点之一。③但检察院作为提起公益诉讼的主体也有其自身的弊端。

从法理上看，检察院并不具有法定的公益诉讼原告的资格。《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《中华人民共和国人民检察院组织法》第一条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”由此可以看出检察院的职责是法律监督机关，其要保证国家法律的统一和正确实施而并非将有限的司法资源投入到公益诉讼中去。2006年11月在全国法院立案审判实务座谈会上，最高人民法院副院长苏泽林指出：“近来年出现了作为国家法律监督机关的人民检察院以原告身份提起的民事诉讼。对于此类诉讼，目前人民法院尚无受理的法律依据。”

从专业知识上看，检察机关作为专业的法律监督机关，并不具备提起环境公益诉讼的能力与相关专业知识。环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专门的证据收集方法和技术手段，而这正是检察机关所欠缺的④。从中国公益诉讼网收集的与检察院有关的环境公益诉讼来看，6起诉讼的背后均是环保机关或团体的调查与取证，检察机关只是提起了诉讼。

2、对“有关组织”的见解。

截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家(包括港、澳、臺地区)。其中，由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家⑤。其中符合提起公益诉讼条件的社团组织不多，再加上社团中缺乏相关的专业人士和资金，这就使绝大多数环保社团根本无法提起环境公益诉讼。现广东省环保基金会秘书长(原省环保局局长)袁征提到：“广东省内能同时满足3大条件的公益组织总数并不多，要么不能满足连续5年的要求，要么并非专业从事环保公益活动。”⑥在团体发展不发达的中国对环保社团提起公益诉讼的要求如此之高并不利于环境公益诉讼的发展。

从实践上看，近三年一共有21件侵害消费者权益的公益诉讼案件，其中个人提起19件，团体(包括业主委员会)提起1件，消费者协会1件(2012年全国首例消协作原告提起公益诉讼，打赢“3元钱”官司)。截至2011年，中国消费者协会和各地消协共受理消费者投诉1324万件⑦。可以分析出，消费者权益在被侵害后，通常会有两种处理方式一是自己去法院起诉，二是去消协投诉。消费者作为受害人，合法权利受到侵害后，主动提起诉讼的意愿巨大；消协也习惯于受理投诉与调解争端，而对于提起公益诉讼是其弱项。

从其自身性质上看，一方面消费者协会作为国务院批准成立的保护消费者合法权益的全国性社会团体，接受国家工商行政管理总局、民政部的业务指导和监督管理，具有官方的色彩，所以在提起公益诉讼的方面在一定程度上缺乏相应的勇气。2014年兰州市饮用水被污染，市民连续“请愿”兰州市消协对兰州市威立雅水务集团公司提起公益诉讼，事发一个多月仍无进一步消息。另一方面，消协作为具有官方色彩的机构是否能够做到“鸡蛋里面挑骨头”，即对于合法但不合理的侵害消费者权益案件，消协是否能提起公益诉讼是值得商榷的。例如：刘明诉中国移动长沙公司流量清零霸王条款侵犯消费者权益案，如果没有刘明的个人诉讼，可能很多人也不会意识到用不完的流量凭什么被清零。

3、公益诉讼主体的缺失。

从我国立法规定来看，目前在很多实体法和程序法中，有不少条款涉及公共利益的保护问题。在《宪法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《著作权法》、《专利法》、《公司法》、《港口法》、《海商法》、《水法》、《反垄断法》、《保险法》、《广告法》、《教育法》、《建筑法》、《统计法》、《国有资产法》等至少60余部法律中，均存在涉及公共利益的条款⑧。所以简单的以“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”会导致公益诉讼主体的缺失，这是考虑不周全的做法。从表3可以看出，排除环境污染公益诉讼、侵害消费者权益公益诉讼2类34起案件，还有6类39起公益诉讼案件，在这些诉讼中仅凭“法律规定的机关和有关组织”是不够的，公民个人作为社会中最重要的监督力量也应该是公益诉讼中最需要的力量，公益诉讼在一定程度上离不开公民个人诉讼。

(二)对公益诉讼中被告情况的解析

公益诉讼的被告可以是政府机关、企业、个人等等，只要其活动损害到社会的公共利益就应该是公益诉讼的被告。从表2可以看出，近三年的公益诉讼的被告集中在政府机关以及企业上，两者一共被提起公益诉讼69起，占总案件数的95%，其中企业为38起，占案件总数的53%。企业涉及的公益诉讼种类为侵害消费者权益类，环境污染类，不正当竞争类，妇女平等权类，就业平等权类。在这5种类型中，首先是企业自身的不当行为损害了社会公共利益，但究其本质也存在相关行政监管部门监督失察的重要因素，可以说每一起公益诉讼的背后都夹藏着相关权力部门监督不力的责任。

三、国外公益诉讼当事人的相关规定

(一)美国的公民诉讼制度

公民诉讼制度是美国环境保护法颇有特色的一项重要制度，它是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，都不是公民为了维护个人利益而进行的诉讼⑨。在州政府或者联邦政府违反了相应环境法规，或者其他私人违反环境法时，公民和非政府组织有权依据“公民诉讼”的条款提起诉讼。在公民诉讼中，原告必须对于政府或者有关被告发出预先通知，在发出通知之后的一段时间内，政府可以先自行处理所争议的问题。在诉讼中，原告可以提出包括要求被告停止侵害，要求联邦政府对其行为处以罚款在内的诉讼请求⑩。

联邦最高法院在审理合众国诉学生反对管理机关程序案(United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures)一案时阐明了如下观点：第一，起诉权不能因为许多人受到同一种损害而剥夺。如果因为许多其他人也遭受同样的损害而否认每一个人的起诉权，本身就意味着“任何人不得问津更有损害性的政府决定”。第二，有关起诉权的衡量标准是定性，而不是定量，因而只要损害存在，不管其范围大小都是一样的。

也就是说，公民诉讼虽然以“公民”为名，但实际上任何个人、团体，包括企业、州政府，都可以提起诉讼。

(二)印度的公益诉讼当事人制度

亚洲第一个引入公益诉讼的国家即是印度，印度结合其自身的经济、社会背景产生了特定的公益诉讼模式。

印度的公益诉讼概念有其特定的含义。1981年，最高法院法官巴瓦蒂在S.P.古塔(S.P.Gupta)诉印度政府一案中阐述了印度公益诉讼的概念：“如果侵犯了某一个人或某一阶层的人的法律权利而对其造成了法律上的错误或损害，但该人或这一阶层的人由于社会经济地位造成的无力状态不能向法院提出法律救济时，任何公民或社会团体都可以向高等法院或最高法院提出申请，寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或损害给予司法救济。”

印度公益诉讼的被告也有其独特之处。印度公益诉讼不能单独针对个人提起公益诉讼，而只能对邦政府、中央政府和市政府当局等国家机构提起公益诉讼。私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中。印度独特的被告人模式对政府机关进行了亮剑，在一定程度上说明了损害社会公共利益的行为不能光靠“打”来制止，更应该靠行政力量来监管和预防，从源头上抑制损害社会公共利益的行为。

(三)国外公益诉讼模式的启示

从美国的公民诉讼制度，印度的公益诉讼制度以及德、日的实验性诉讼模式中可以看出，在公益诉讼中公民个人作为原告提起诉讼是十分必要的。美国、印度的公民诉讼模式是全民参与、共同监督，对损害社会公共利益的行为人人都有权提请司法监督，扩大了监督的主体，有益于维护社会公共利益。在公益诉讼中被告方面，美、印两国不仅对损害社会公众利益的单位或个人进行惩治，而且對负有监管义务的行政机关进行控诉，要求行政机关要肩负起预防并打击损害社会公共利益的行为。德、日的实验性模式带来了如何节约司法资源和解决滥诉的办法。在我国公益诉讼发展的路途上，应该充分借鉴国外的成功经验，取其精华，去其糟粕，结合我国的社会背景和司法体制，逐步放开公民个人诉讼，结合我国诉讼代表人制度开展公益诉讼。在被告方面，将负有监督义务的行政机关和损害社会公共利益的单位或个人作为共同被告，用法律的力量提高行政机关的监督防范意识。

四、完善我国公益诉讼当事人制度的途径

(一)对公益诉讼原告的几点看法

1、检察院应在公益诉讼中扮演监督检察部门的角色

很多学者都赞同检察院作为提起公益诉讼的主体，但是通过分析其法理性、实践性、专业知识性等属性时皆证明其不宜作为提起公益诉讼的主体。而且如果由检察机关包揽公益损害时的保护之责，绕开现行法律已经设定的由各个相应的管理机关执行法律的体制而直接对应私人，不仅有越俎代庖之嫌，而且还会造成权力体系的混乱。人民检察院作为法律监督机关，应该更多的履行好监督检察职责，这种职责不仅包括对司法系统的监察，也应该包括对社会团体提起公益诉讼的监察。在公益诉讼中检察院应作为监督检察部门，对环保社团、消费者协会等团体的履职进行监督，对于人民群众关心的重大的公益诉讼案件该诉不诉，对于不该诉的案件滥诉等情况，检察院可以提出司法建议。同时，环保社团、消费者协会等团体以及个人在提起公益诉讼时遇到法律或者相关程序的问题需要救济时，检察院应当给予法律和业务上的帮助，有效地支持相关团体和个人提起公益诉讼，帮助其利用法律来捍卫社会的公平与正义。

2、降低团体诉讼门槛，让更多的团体成为诉讼主体

从实践上看，环保社团是提起环境公益诉讼的最佳主体，不仅是环保社团具有相关的专业性，而且由于社团的组织性较好，自愿参加社团的人员素质较高，在提起公益诉讼的过程中便于统一意识。在调查环境污染案件过程中，环保社团也更容易获得人民的信任，可以更方便的对环境污染情况进行调查和取证。所以，对环保团体设置诸多的起诉条件无异于抹杀人民群众获得正义的权利。取消或者更改《环保法》中：“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的相关规定，使更多的环保团体能够提起公益诉讼，让更多的团体参与到公益诉讼的行动中来，不能因为起诉主体的缺失而使应获得的正义溜走。

3、结合诉讼代表人制度，允许个人提起公益诉讼

公益诉讼的最大的意义并不在于去解决某类问题，在于去预防下个损害社会公共利益的行为发生，在于让法制的观念深入人心，让人民利用法律的武器来捍卫自己的权利。

公民个人提起的公益诉讼不仅在监督范围上涉及到了社会的方方面面，而且在推动社会变革上也起到了巨大的良好效果。所以司法制度决不能因为惧怕公民滥诉而坚决否定公民在公益诉讼中的重要作用，可以说公民是监督损害社会公共利益行为不可或缺的中坚力量，是推动社会变革的助推器。肖建国教授认为：“视公民诉讼为洪水猛兽而一概排斥的态度是不恰当的，在我国当前其他公益诉讼主体严重缺位以及行政执法严重不足的情况下，开放公民诉讼对于环境保护、消费者维权等是非常必要的”

在借鉴国外公益诉讼的经验上，我国的公民个人诉讼模式应结合我国民事诉讼法中不确定人数的诉讼代表人制度开展。

在实践中我国诉讼代表人制度也有相当多成功的案例。如：在当当网“809”违约案中，当当网单方撤销已经成功下单的订单，超过1000多位消费者要求维权。随着第一位消费者的成功立案，历经长达10个月的审理后，法院判决当当网按照约定向消费者依照订单价格交付订单。首批维权消费者终于在2012年7月3日下午收到当当网交付消费者的法院判决书籍，总计书籍560册。对于后续的600多位消费者商家同意依照法院判决执行购物订单，履行合同。

从诉讼代表人制度设计的构架上来看，在公益诉讼中，尤其是在环境污染公益诉讼、侵害消费者权益公益诉讼上引入该项制度是及其合理的。一方面是这两类案件侵害的权利人数不确定。法院在受理相关案件后，即应发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记，推选诉讼代表人。另一方面是这两类案件侵害的权利人的诉讼标的是同一种类。所以当人民法院作出的判决、裁定后，即对参加登记的全体权利人发生效力，在征得未参加登记的权利人同意后，对其诉讼时效期间提起诉讼的，也可以适用该判决、裁定。

再从诉讼代表人制度的实质上来看，诉讼代表人制度不仅能够让公民个人——不可或缺的社会监督力量——能够参与到公益诉讼中来，而且能使本来分散的该类人形成一个相关的团体从而使案件审理更加流畅，避免司法资源的浪费。

(二)承担监管义务的行政主管机关应作为共同被告承担连带责任

产生公益诉讼的背后是社会对损害公共利益的行为无法忍受，而产生损害公共利益行为的原因是多方面的，但究其本质主要有以下两点：一是行政机关监管不到位。行政机关安全意识淡薄，安全生产隐患排查治理不认真，安全责任不落实，安全监管不到位，打击非法违法和治理违规违章不得力。兰州“4•11”自来水苯超标事件发生后，兰州市政府召开新闻发布会承认对供水企业兰州威立雅水务集团监管不力。二是政府、企业、个人以及其它主体为了利益铤而走险。这几类主体在社会生活和经济活动中目光短浅、竭泽而渔，无视法律法规和社会的公共利益，利用非常规手段来获取自身的利益最大化，对社会公共利益造成损害。可以说，行政机关和相关单位都要为损害社会公共利益的行为负责。在美国的环境保护实践中，公众或公众环保团体发现，把有限的经历、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。印度的公益诉讼中，也把相关负有监管责任的行政部门摆上了被告席的位置，从源头上遏制损害公共利益的行为是最直接也是最有效的。我国的公益诉讼不应该只重“打”而不重“防”，提起公益诉讼应该把相关责任单位及其监管的行政机关一同作为公益诉讼的被告，行政机关要对自身履职尽责情况即免责情况进行举证，如果举证不力，要承担连带赔偿责任。要充分运用法律的力量来警示相关职能部门合理、合法的利用手中的权力，在源头上預防损害社会公共利益事件的发生。

注解：

①王硕.环保联合会8起公益诉讼全驳回［N］.京华时报，2014.

②中国公益诉讼网www.pil.org.cn

③肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察［J］.中国法学，2007，第142页.

④吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008，第134页.

⑤中华环保联合会.中国环保民间组织发展状态报告［M］.2009，第3页.

⑥靳颖姝.新环保法破冰，环境诉讼开闸？［N］.南方都市报，2014.

⑦百度百科http://baike.baidu.com

⑧刘学在.民事公益诉讼原告资格解析［N］.国家检察官学院学报，2013，第18页.

⑨李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性司考［J］.中国人民大学学报，2003，第123页.

⑩齐树洁,李叶丹.美国公民诉讼的原告资格及其借鉴意义［J］.河北法学，2009，第161页.

Roger W.Findley and Daniel A.Farber.Environmental Law［M］.3rd Ed.West Publish Company,1992.

叶俊荣.环境政策与法律［M］中国台北：月旦出版社，1993.

S.P Gupta v.Union of India,1981(Supp)SCC 87.

蒋小红.通过公益诉讼推动社会变革——印度公益诉讼制度考察［J］.环球法律评论，2006，第374页.

吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008，第134页.

中国公益诉讼网

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