武陵民族地区城镇化问题调查研究

曹大明， 黄柏权， 刘冰清

(三峡大学 民族学院， 湖北 宜昌 443002)

城镇化程度，是衡量一个国家或地区现代化水平的重要标志，也是未来经济社会发展的重要动力之一。在西部大开发战略直接推动下，近年来武陵民族地区城镇化速度明显加快，质量也得到了一定的提高。为了进一步有效推进武陵民族地区城镇化步伐，科学谋划其城镇化的发展战略，合理制定其城镇化发展规划，为国家及相关部门政策制定提供依据，2011年6月5-15日，课题组深入湖北恩施自治州、宣恩、来凤，湖南龙山、张家界、怀化、湘西自治州，重庆秀山、酉阳等地进行了全面调查；9月20-30日，又分2个组再次深入恩施、来凤、龙山、龙山里耶镇、保靖清水坪镇、秀山石堤镇，张家界的机关、学校、社区、农贸市场、商店、车站、景点、农户进行问卷调查和深入访谈，共发放结构性调查问卷260份，收回有效问卷245份，有效率达94.23%。通过深入调查和问卷分析，对武陵民族地区城镇化现状及其存在的问题有了比较深入的了解。本文将在分析武陵民族地区城镇化现状的基础上，剖析其城镇化过程中存在的问题，从而为该地区科学制定城镇化发展方向提供思路和参考，以加快其经济社会的协调发展。

一、武陵民族地区城镇化的现状

1.城镇体系基本形成

新中国成立以来，经过多方努力和奋斗，武陵民族地区基本形成了以吉首、张家界、怀化、铜仁、黔江、恩施等为区域一级中心城市，以县城和县级市为区域二级中心城市，以中心建制镇和一般建制镇为触角的三级城镇体系框架(详见表1)。

表1 武陵民族地区三级城镇体系框架

在规模结构上，该地区明显缺少金字塔尖的大城市；在职能结构上，则形成了“区域中心城市-次区域中心城市-中心镇-一般建制乡镇”的职能结构体系；在空间布局上，武陵民族地区的城镇明显呈现出网状式分布。受地形和自然条件限制，其多数城镇主要分布在清江、沅水、酉水、澧水、乌江这五大河流的干流或支流之上；而且，分布也呈现出西密、东疏的格局(详见表2)。

表2 武陵地区城镇空间密度

资料来源：据《湖南省统计年鉴(2010年)》、《湖北省统计年鉴(2010年)》、《重庆市统计年鉴(2010年)》、《贵州省统计年鉴(2010年)》整理而成。

2.城镇基础设施改善明显

城镇基础设施是为人民生活、政府机关以及相关企事业部门提供条件和公共服务的设施，主要包括邮电通讯、交通运输、环保水利、绿化等。武陵民族地区通过国家以及各级地方政府的不懈努力，近年城镇基础设施建设得到快速发展。恩施土家族苗族自治州自通过“十一五”的努力，以州城为代表，全州城镇面貌迅速得到了改变。五年来，恩施州紧紧围绕“城市道路刷黑、河道变清、管网规范、城区变绿”等重点，全州城镇建设五年总投资达到120多亿元。在以承载力为核心的基础设施建设方面，新增城市道路100万平方米。截至2010年底，恩施州人均城市道路面积将达8平方米；城市绿化率达到32.42%，城市园林绿地面积2171公顷，各类公园16个，公园绿地面积539公顷，人均公共绿地面积6.49平方米；城市自来水普及率、燃气普及率也分别从2005年的91%、60%增至95%、72%。此外，该州还以创建旅游目的地为重点，大力进行城市景观建设。五年来，州属各县市分别建成了以恩施市亲水走廊、利川市清江半岛、宣恩县贡水民族风情街走廊、来凤县武汉大道等为代表的城市景观亮点工程。

湘西土家族苗族自治州自2004年以来通过开展创建园林式单位、城镇垃圾污水处理、市容市貌整理等一系列活动，集中力量实施了一批城镇基础设施建设项目，完成八县市及龙山里耶镇生活垃圾无害化处理设施建设项目9个，投资3.38亿元，日处理垃圾达950吨；建成污水处理项目8个，总投资8.67亿元，实现全州县城以上城镇污水处理设施全覆盖，日处理污水达18.5万吨。2010年投入供水改造资金3947万元，新增供水用户8100户，改造供水管网27.4公里，年供水总量达6818.6万吨，城镇人均供水156.93升/日，自来水普及率达到85%。

渝东南的酉阳以优化城镇布局以及加快推进城乡一体化为契机，围绕“一体两翼”、“一城五组团”的城市发展构架和“东进、西扩、南延”的城市发展思路，强力推进小坝组团、龙潭组团新城建设，基本建成了“三纵十三横”的城市路网体系；在建设好各乡镇到区城交通设施的基础上，以集镇建设“十个一”工程和市级中心镇建设“156”工程为依托，先后实施了35个乡镇新集镇和18个农民新村建设，城乡面貌焕然一新。

铜仁则以启动铜仁地区撤地建市为契机，积极与国家、省有关部门对接，抓好以交通、水利、电力为重点的基础设施建设，全力推进全区城镇基础设施建设率先突破，为实施“城镇化带动”战略打好了坚实的基础。

3.区域经济总量增长迅速，城镇产业结构逐步优化

促进产业结构调整，不断提高经济发展水平是我国大力推进城镇化建设的主要目的之一。武陵民族地区通过近几年的城镇化建设，不仅实现了区域经济的持续、快速发展，而且在一定程度上实现了区域产业结构的调整和优化。

表3 武陵民族地区GDP增长情况(2000-2010年)

数据来源：据《湖南省统计年鉴(2000-2010年)》、《湖北省统计年鉴(2000-2010年)》、《重庆市统计年鉴(2000-2010年)》、《贵州省统计年鉴(2000-2010年)》相关数据整理而成。

2008年，武陵民族地区GDP达到1606.62亿元，比上年增长21.12%；2009年经济总量达1886.30亿元，与2008年相比增长了17.41%。1999-2009年10年时间，武陵民族地区的经济总量已从562.66亿元增至1886.30亿元，几乎翻了两翻。在经济总量实现持续、快速增长的同时，武陵民族地区的人均GDP同样也实现了较快地增长。1999年武陵民族地区的人均GDP仅为2907元，2009年已增至9061元。10年间，武陵民族地区人均GDP年均增长12.18%(见表3)。

表4 武陵民族地区产业结构演变(1999-2009年)

数据来源：据《湖南省统计年鉴(2000-2010年)》、《湖北省统计年鉴(2000-2010年)》、《重庆市统计年鉴(2000-2010年)》、《贵州省统计年鉴(2000-2010年)》相关数据整理而成。

衡量一个区域经济水平发展的指标甚多，除经济总量和人均GDP外，还有区域产业结构。武陵民族地区通过近些年的城镇化，区域产业结构得到调整和优化。从武陵民族地区1999-2009年产业结构的演变来看，三次产业的比重从1999年的38.8∶30.57∶30.63调整为2009年的20.63∶36.1∶43.27。其中，第一产业比重下降较快，从1999年的38.8%已降至2009年的20.63%；第三产业增长最快，从1999年的30.63%增至2009年的43.27%(详见表4)。

4.人民生活水平明显提高

基础设施的不断改善，经济发展水平的不断提高，产业结构的不断调整，带来了武陵民族地区人民生活水平的不断提高。恩施土家族苗族自治州2005年城镇居民可控制性人均收入为7063元，2010年已增至11406元；农民人均纯收入从2005年的1643元增至2010年的3255元，5年时间几乎增长了一倍。与恩施一样，湘西、铜仁地区城镇居民的可控制性收入以及农民人均纯收入在2005至2010年期间都有了大幅的提高。渝东南五区县人民生活水平改善得更快。2010年农民人均纯收入、城镇居民可控制性收入与2005年相比几乎都翻了一倍，分别增加了2175、5648元(详见表5)。

表5 武陵民族地区城镇居民与农民收入情况(2005-2010年)

资料来源：据恩施、怀化、湘西州、铜仁、渝东南五县国民经济和社会发展统计公报相关数据整理而成。

收入的增加，带来了武陵民族地区城乡居民生活质量的改善。人均住宅建筑面积、百人拥有电话(含移动)数等反映生活水平城镇化的数据在武陵民族地区都出现了明显的增长。恩施土家族苗族自治州2010年城镇居民人均住宅面积从2005年的31.30平方米增至42.93平方米，五年人均净增11.63平方米；重庆黔江区2010年百人拥有电话(含移动)数从2005年的6.6部增至62.5部，5年时间净增55.9部。

二、武陵民族地区城镇化存在的问题

第一，城镇化程度不高，区域内部发展不平衡。2009年，武陵民族地区城镇总数为333个，城镇人口约640万人，基本形成了以怀化、吉首、张家界、铜仁、黔江、恩施等6个区域一级中心城市，以县城和县级市为区域二级中心城市，以中心建制镇为三级城镇的城镇等级规模体系。但从总体上看，武陵民族地区的城镇化进程尚处在较低的水平，2010年约为31.88%，比全国同时期城镇化率低17.8个百分点；区域内各地城镇化水平也普遍低于所在省平均水平(详见表6)。恩施土家族苗族自治州2009、2010年的城镇化率分别为27.50%、30.00%，与湖北省同时期的城镇化率相比分别低18.50%、17.00%，与同时期的全国平均水平分别低19.10%、17.00%。与恩施相比，渝东南五县的城镇化率与重庆全市的平均水平差距更大。2009年渝东南民族地区城镇化率仅为25.70%，而同时期的重庆已达到了51.59%。2010年渝东南民族地区城镇化加速推进，与2009年相比增长了4.56%，但与重庆2010年的城镇化率相比仍低22.96%。

表6 武陵民族地区城镇化水平横向比较表

数据来源：据中国以及各地统计年鉴、政府工作报告等资料整理而成。

武陵民族地区城镇化水平不仅偏低，而且其区域内水平差异也比较明显。湘西民族地区2009年城镇化率为36.44%，分别比同时时期的恩施、渝东南、铜仁高出8.94%、10.74%、8.44%。2010年恩施、渝东南、铜仁地区的城镇化有了长足的发展，但与湘西2010年的城镇化率相比仍有一定差距，分别低7.20%、6.96%、7.10%。

第二，资金投入不足，城镇基础设施落后。武陵民族地区是我国典型的“老、少、边、穷”地区，是国务院划定的我国18大连片贫困区。该地区大多数县市都是国家级贫困县(市)，是国家和省重点扶贫对象，财政基本上依靠上级转移支付，只能保工资、保运转，用于城镇建设的投入十分有限，加上山区自然地理环境的影响，城镇基础建设资金更是严重不足。受此限制和制约，武陵民族地区城镇道路、供水、排污、环卫、防汛、绿化、公共活动场所等基础设施建设大大滞后于人们日益增长的物质文化发展的需要。以污水处理为例，武陵民族地区仅在近年依靠国家财政投入在县级以上城市建设了为数不多的污水处理厂，而处于城镇“金字塔”最底端的中心镇、一般建制镇几乎是一片空白。

正因基础设施建设大大滞后于人们日益增长的物质文化发展的需要，以致武陵民族地区的人们在城镇基础设施明显改善的前提下仍然认为，地方政府在推进城镇化建设过程中最重要的工作依然是交通、环保、绿化等城镇基础设施建设。据调查组在恩施、湘西、张家界、铜仁市、渝东南部分市县所做的结构性问卷调查显示，在245位受访人中，有137位受访人将交通等基础设施建设列为政府最需要做的事情。其中，将交通等基础设施建设列为政府推进城镇化建设第一要务的有114位，占总受访人数的46.53%。

第三，缺乏产业支撑，发展后劲不足。产业是城镇化的基础，是人口聚集的前提。武陵民族地区城镇化水平低，一个重要原因在于第二、三产业尤其是第三产业不发达(参见表4)，产业聚集度低，吸纳农民转化为市民的能力差。大量农民向城镇集中后，由于没有相关产业做支撑，只能继续“候鸟”式的外出务工；部分留在本地的农民，大多也只能从事“粮猪型”、“小商小贩型”的粗放农业以及缺乏精深加工、附加值偏低的基础原料加工业。如此的城镇化只能带来农村剩余劳动力的“流动”、城市空间的扩张，难以形成经济发展质和量的提高。因此，在调查问卷中，认为缺少相关产业支撑是制约地方城镇化发展主要原因的受访者就达到了72人，占总受访人数的23.39%。

第四，城镇规模小，辐射能力十分有限。如前所述，武陵民族地区经过多年的发展业已形成初步的城镇体系，这种体系无论是地域空间还是等级规模都存在一定缺陷。从地域空间结构来看，武陵民族地区的城镇分布、排列、组合受该区域的地理环境影响巨大。武陵民族地区是我国中部山地中一个具有独特地理特征的地域单元，地貌形态各异，地势高低悬殊，海拔500米以下的丘陵河谷约占总面积的20%左右，500～1000米的低山占50%以上，1000米以上的中高山区占30%左右。大山丛中，沟河纵横，以乌江、清江、沅水和澧水四大水系为主体的1000余条大小溪河贯穿其中。如此复杂的地形地貌，基本决定了这个区域城镇的空间结构与布局，即多数城镇主要散布在沟河边的平坝上，而坝子之外，则是大片的城镇空白。如此的空间结构与布局，不但增加了武陵民族地区城镇基础和公用设施的投资成本，而且大大削弱了武陵民族地区城镇吸纳外来资金、技术和农村剩余劳动力、集聚乡镇企业的能力。

武陵民族地区复杂的自然地理环境，不仅决定了该区域的城镇空间结构与布局，而且一定程度上制约了它的城镇规模和等级。放眼国内外，等级较高或者具有辐射和带动作用的城市大都分布在平原或大的盆地之上。武陵民族地区尽管拥有6个区域性的中心城市(详见表7)，但这些中心城市受自然地理环境等因素的制约难以发展成具有首位意义的大城市。以2009年的铜仁市为例，作为全区政治、经济、文化中心，城市规模小，城市人口只有23.08万，仅占全区人口的5.55%，经济总量占全区的份额也很小，辐射带动能力弱，中心城市地位作用不明显。县城规模一般在5万～6万人，没有真正起到带动经济发展的领头羊作用。全区169个乡镇，建制镇仅69个，这些乡镇经济发展落后，几乎没有工业，辐射带动力小，难以激活地方经济的发展。

表7 武陵民族地区中心城市城镇人口及城镇化率(2009年)

资料来源：据贵州、湖南、湖北、重庆2010年统计年鉴相关数据整理而成。

第五，规划不科学，城镇建设缺乏特色。近年来，各地政府领导大都认识到了规划在城镇化建设中的作用和意义，也聘请一些科研院所的专家制订了不少的城镇建设规划。这些规划在武陵民族地区城镇化过程中的确发挥了指导性的作用，但表现出来的问题也不少。一是规划不科学，贪大求洋。一些规划专家在规划过程中套用曾经的规划经验，往往以发达区的城镇为思维定势，致使规划过于超前，过于庞大，过于现代。过于超前的规划将城镇建设“盘子”铺得太大，以致产生人与生产资料的分离，最后的结果就是资源的浪费，或是无法实施。二是趋同化严重，没有特色。武陵民族地区生活着土家、苗、侗、瑶等许多民族，这些民族都有自己的乡土建筑，在城镇规划中，规划人员缺少对地方性知识的充分把握和利用，大多是照搬火柴盒式的建筑样式，很难找到有地方特色的建筑。同时，规划设计中也少有把城镇与山水特色融入一体的杰作，千城一面。其三，规划设计中出现文化失真。一些地方在城镇规划设计中也试图体现当地特色，但由于挖掘、研究不够，把握不准，导致移植借鉴变异，出现一些与传统和当地自然都不相容的建筑。如渝东南出现了徽派建筑或者是巴渝风格的建筑。长此以往，武陵地区建筑文化的多样性必将淹没在城镇化进程中。

三、武陵民族地区城镇化的对策与建议

武陵民族地区作为一个相对独立的地理单元，由于其自然环境、地理位置、民族构成、经济条件和社会发展的特殊性，客观上决定了该地区城镇化不能完全照搬东部地区的做法，必须走差异化和特色化发展道路，使该地区的城镇化与当地的资源优势、生态承载能力、民众的生活需要协调一致，以此推动整个地区的经济社会持续发展。

第一，准确定位城镇发展，科学规划城镇建设。按照《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》的总体要求，根据武陵民族地区的自然环境、交通条件、资源状况、人口分布、经济社会发展水平、产业布局、城镇现有基础等，确立武陵民族地区城镇发展战略。按照合理布局、均衡布点、控制规模、差异发展、突出特色、生态环保、城乡统筹、方便民众的原则，科学合理规划区域内的城镇发展战略[7]。建议在《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》的基础上，编制《武陵山片区城镇发展规划》，每个城市、建制镇、乡镇、特色村落都要编制相应的发展规划。规划时，要特别注重差异性和特色，使每个市镇、村落在充分继承传统、利用资源的基础上彰显自身的特色，使所有城镇的规划建设都能与当地的自然环境、自然禀赋、产业发展、人民的生活需求相协调。

第二，加强基础设施建设，营造良好的人居环境。目前，武陵民族地区城镇基础设施仍然落后，因此，加强基础设施建设，营造良好的人居环境仍然是非常迫切的任务。一是构建快速、畅通的交通网络，对外突出“两环四横五纵”主要通道的建设，对内注重省际之间以及小城镇与县城以及区域中心城市道路的连接；二是加强城镇通讯网络、绿化美化、供排水系统、消防设施、环卫设施、文化体育、教育卫生、广场等设施建设，不断完善城镇基础设施和公共服务实施，为建设现代城镇打下坚实基础。三是通过特色创建、提高市民素质、创新社会管理、加强宣传等方式，营造良好的城市氛围，全面提升城市形象和政府管理水平。

第三，统筹城乡发展，构建城乡一体的城镇化体系。城乡差别是影响中国经济发展的主要问题之一。这种人为的二元体制，不仅有碍于人民群众正常身份的转化，而且严重阻隔了人流、物流向城镇的聚集。由表5可知，2005-2010年武陵民族地区各地城镇居民可控制性收入和农民人均纯收入的确有了很大增长，但横向的差距却没有根本性的改善。以近年来经济发展较好的渝东南为例，2005年城镇居民可控制性收入与农民人均纯收入相差5502元；至2010年，二者的鸿沟不但没有缩小，反而越拉越大，渝东南城镇居民可控制性收入比农民人均纯收入整整多了8975元，其差数是农民人均纯收入的一倍。如此大的城乡差别，不仅不利于社会稳定，也将严重制约武陵民族地区城镇化的发展。因此，为了防止在推进城镇化过程中脱离实际，盲目扩大城市建设规模，忽略小城镇建设，武陵民族地区的城镇化建设必须统筹城乡规划，构建城乡一体化发展模式。具体措施如下：一是抓住国家推行城乡配套改革的契机，逐步打破城乡壁垒，建立城乡一体化的体制机制，使城乡民众真正享受均等的政策和公共服务，为推进城市化进程营造良好的政策环境；二是在对武陵民族地区6个区域中心城市科学、合理定位的基础上，按乌江、清江、酉水、沅水、澧水五大水系编制开发与保护规划，确保整个区域自然生态环境安全；三是按照优化城乡生产力和人口布局的要求，以规划为龙头，把城乡居民点、基础设施和生态环境作为整体进行规划建设，力促形成区域中心城市-县城-中心镇(一般建制镇)-中心村一体化的四级城镇体系；四是大力推动城镇基础设施向农村延伸，努力形成城乡一体化的公共交通、供水供电、通讯邮电、污染治理、卫生教育、环境保护等公共服务体系，让城乡人民共同享受改革开放成果；五是在全面统筹发展的基础上，重点支持怀化、张家界、黔江、恩施、吉首、铜仁六个区域中心城市的建设，同时抓好龙山-来凤经济协作示范区的建设。

第四，促进产业发展，增强城镇发展后劲。区域社会经济发展的关键在于城镇化，城镇化的要义与核心在于强大的产业支撑。只有因地制宜，多措并举，努力构建以城镇为重点，以特色为主导，以多元为支撑的产业格局，才能真正促进城镇化的快速发展。武陵民族地区由于历史、自然、交通等因素的影响，城镇第二产业发展长期滞后，从表4可以看出。城镇第二产业主要是少量的建材、食品加工、卷烟等，产业空心化严重，产业结构单一，规模小，技术含量和附加值很低，吸引劳动力十分有限。城镇人口除了国家工作人员外，主要是从事第三产业的人员，小商小贩比例很大。因此，武陵民族地区城镇化发展必须因地制宜，在突出区域特色与优势的基础上，大力发展具有地方特色的现代山地农业，全力推进节能环保的新型工业，着力培育、扶持以旅游为主导的现代服务业。

第五，注重自然协调，体现民族特色。武陵民族地区主要是喀斯特地貌，生态环境脆弱，属于长江中上游水体重要补给区和我国的生态屏障，被列为国家限制发展地区。加强生态环境保护，是该区域实现经济社会可持续发展的一个重要前提，也是城镇化进程中必须重视的问题。对于“内地的边缘”和“边缘的内地”的武陵民族地区来说，城镇发展必须突破过去以牺牲环境为代价、没有特色的发展模式。在城镇化进程中，既要保持和改善自然环境对人的适宜性，又要满足人与自然环境的协调性，要切实保护城镇已有的河流、山体、森林免遭破坏。同时，还要特别重视文化生态的维系。武陵民族地区历史悠久，是多民族聚居地，是我国重要的文化沉积带和文化多样性保留最完好的地区之一。武陵民族地区的城镇化，要把保护自然生态和人文生态有机地结合起来，尤其是对历史悠久、文化底蕴丰富的古城镇和古村落加以重点保护。要以保护文化资源为基础，充分挖掘文化资源的产业优势，通过开发利用文化资源，发展文化产业和旅游业促进城镇化的发展进程。同时，在城镇街道、建筑规划设计中，尽量体现地方特色和民族特色。

第六，出台特殊政策，支持民族地区城镇化。武陵山片区已经列入国家重点支持的连片贫困区，建议国家采取特殊政策，支持这一地区的城镇化建设：其一，建议国务院出台支持民族地区城镇化的政策措施，在城镇建设用地、房屋拆迁、重大产业布点、生态补偿等方面给予特殊支持；其二，建议中央财政设立连片贫困区和民族聚居区城镇建设专项资金，用于连片贫困区和民族聚居区城镇建设；其三，建议加快推进武陵山片区行政、财政意义上的“省管县”，尽快研究自治州下设区或者成立自治市的必要性和可行性。

参考文献：

[1] 邓必海．武陵山区经济发展战略研究[M]．贵阳：贵州民族出版社，2002．

[2] 白志礼，等．重庆市城镇化发展的理论与实践[M]．北京：科学出版社，2010．

[3] 白晋湘．山寨经济发展研究[M]．北京：民族出版社，2006．

[4] 关树华．浅析武陵山区城镇化之路：以湖北恩施州为例[J]．小城镇化建设，2005(10)．

[5] 刘晓鹰，等．中国西部欠发达地区城镇化道路及小城镇化发展研究[M]．北京：民族出版社，2008．

[6] 顾朝林．中国城镇体系：历史·现状·展望[M]．北京：商务印书馆，1996．

[7] 卢 平．武陵山民族地区经济发展对比分析及思路探索[J]．湖北民族学院学报，2012(6)．